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Le contrôle du bon emploi des finances publiques

Plaidoyer pour la Cour des comptes

10 juin 2019 à 10 h 00 min

Il y a plusieurs semaines, et alors que les chroniques du  hirak  national se chargeaient quotidiennement d’autant d’attentes que de craintes, l’actualité médiatique nationale reportait brusquement l’attention du citoyen sur le défilé devant le juge pénal de ceux que la rue algérienne désignait auparavant comme des «intouchables», de nombreux hommes d’affaires et, juste après eux, les pontes du pouvoir Bouteflika. Aucun pays de notre sphère géographique n’a connu, en si peu de temps et de façon aussi imprévue, une telle accélération de son histoire contemporaine. On a de la peine à y croire encore ! La délinquance économique et financière que les Algériennes et Algériens dénonçaient depuis des mois, voire des années, venait enfin d’être désignée avec des noms, des visages, des titres  et des fonctions.

Alors que l’opinion publique s’interrogeait sur la nature des faits ou des griefs opposés aux hôtes du tribunal de Sidi M’hamed d’Alger et s’étonnait de l’intervention de telle interpellation alors que telle autre attendait ou, peut-être, donnait à croire qu’elle n’interviendra jamais, voilà que les esprits sont subitement accaparés par le sujet de l’inertie, voire de l’incurie, des institutions de contrôle.

Un chaud débat s’ensuivit pour attirer l’attention de la plupart des citoyens avant que, tout d’un coup, l’intérêt suscité ne baisse sensiblement du fait que la question se réduisit, tout absurdement, au rôle que jouaient ces dernières dans la lutte contre le phénomène de la corruption. Une approche visiblement étroite qui, involontairement sans doute, éluda presque l’essentiel, à savoir comment l’Algérie en est arrivée là où elle était, et sous quelles formes diverses ledit mal s’est étendu au point de menacer l’homogénéité de la société et les fondements de l’Etat.

Mais au lieu de s’attarder sur ces aspects, on préféra se polariser sur la défaillance ou l’inefficacité du doyen et du plus notoire des organes de contrôle, à savoir la Cour des comptes. La démarche médiatique pouvait, d’un coup, rappeler l’anecdote du thermomètre qu’on accablait des maux de fièvre dont souffrait le patient !

En vérité, s’il était bien naturel que ladite juridiction prît toutes les critiques du fait même qu’elle avait été, ponctuellement, créditée d’un pouvoir surdimensionné, il s’avéra vite que les échanges se concentraient trop sur son problème interne de management qu’invoqua le syndicat des magistrats quand le président de la cour s’attacha, pour sa part, à vouloir convaincre qu’il n’était pas de la vocation première de son organisme de traquer la corruption.

Soit ce que chacun savait être des formes inédites de bradage ou de siphonnage des richesses nationales et, non point seulement, de dilapidation classique des finances de l’Etat.

De toutes les façons, face à la déliquescence générale de la situation du pays et devant le climat d’indignation et de révolte soulevé par les affaires déférées devant les tribunaux, aucun argument n’avait de chance d’être, à cet égard, entendu.

Encore moins que de tenter de convaincre que, le plus souvent, les actes de corruption laissent rarement quelques traces ou indices dans les comptes et comptabilités, et ce, tout contrairement aux délits de détournements de fonds, de malversations et autres formes d’infractions financières ou économiques que la vérification approfondie des opérations financières permet davantage d’établir.

C’est que, surtout, dans l’esprit de certains, si ce n’était de beaucoup, ce sont les défaillances ou déficiences de la Cour des comptes qui, dans l’affaire, étaient absolument en cause. Une idée visiblement si fixe que, au reste, aucune des parties ayant représenté ladite institution devant les médias n’avait tenté de nuancer le constat.

Pourtant, il était patent que l’ensemble des collectivités publiques subissaient depuis longtemps les effets négatifs de facteurs bien exogènes, dont nul observateur averti ne pouvait ignorer l’incidence sur l’efficacité de leur action ou le niveau de leur performance générale. A fortiori lorsqu’il s’agit des organes de contrôle de la gestion de l’économie nationale et, en particulier,  des finances de l’Etat.

Une réalité que, en l’espèce, n’avait nullement omis de considérer le président de l’Association de lutte contre la corruption, Djilali Hadjadj,  lequel avait judicieusement noté dans son  intervention sur le  journal El Watan du 20 mai dernier combien l’état desdits organes était lié au «contexte politique». Une réflexion parfaitement applicable à la Cour des comptes, laquelle, de notoriété, a longuement pâti des perturbations induites par les modifications successives qui ont affecté le cadre juridique définissant ses missions et attributions.

De fait, et pour bien confirmer ce qui vient d’être précédemment affirmé, il n’est qu’à rappeler comment, à sa naissance en 1980, la Cour des comptes fut qualifiée de «Cour des miracles», cela, avant que, à peine deux ou trois années plus tard, elle ne fut brutalement désignée «Cour des règlements de comptes».

C’est que l’institution phare qui, à ses débuts, avait effectivement nourri de promesses venait de s’intéresser aux gestions controversées antérieures à l’arrivée du président Chadli Bendjedid au pouvoir.

Une période, 1982 à 1988, d’activité aussi intense qu’exaltante pour les magistrats de cette institution, lesquels, recrutés sur la base de critères fort exigeants, étaient visiblement motivés par une mission qu’ils assumèrent tous avec foi. Mais auxquels certains «justiciables» de leur juridiction reprochaient vite un grand zèle à vouloir les harceler de leur contrôle trop tatillon et, parfois, assurément intempestifs.

Indéniablement, une entrée en scène mouvementée pour une institution dont le staff managérial subira trois remaniements en l’espace, de seulement, quatre ans !

Pour le rappeler,  Dr Ahmed Taleb Brahimi qui, pour sa part, eut juste à présider aux travaux de préparation et d’adoption du texte législatif- la loi n° 80-05 du 1er mars 1980 fixant les missions et attributions de la Cour des comptes, ainsi que son organisation administrative et ses règles de procédures auxquelles avait succédé un proche du président Boumediène, le docteur Mohamed Amir (1981, 1982 et début de l’année 1983), lequel laissera inopinément la place à Zitouni Messaoudi (1983-1984), un cadre du FLN de guerre et de l’indépendance furtivement passé à la diplomatie.

C’est sous la responsabilité de son troisième président que la Cour des comptes eut à mettre en jeu la responsabilité de plusieurs dignitaires du régime de Houari Boumediène, lesquels répondaient de faits qui, initialement, avaient été constatés ou établis par des services habilités de l’Etat, essentiellement l’Inspection générale des finances (IGF).

Tel, en l’espèce, Abdelaziz Bouteflika, qui eut à se justifier du grief de «gestion occulte» des fonds diplomatiques abrités dans un compte ouvert en Suisse pour cacher, sur son ordre personnel, les reliquats des dotations budgétaires des ambassades algériennes devant réglementairement être réintégrés au Trésor à chaque fin d’exercice.

Pour leur part, Belaïd Abdeslam, Sid Ahmed Ghozali ou Mohamed Lyassine eurent à s’expliquer sur les conditions de passation ou d’exécution de marchés de réalisation de projets industriels…! Cela, alors que de nombreux responsables d’entreprises et d’établissements économiques publics  furent, de leur côté, accusés d’avoir commis une «faute de gestion».

Soit une infraction nouvelle introduite par la loi no 80-05 du 1er mars 1980 précitée, laquelle était retenue au regard du «préjudice» subi par le Trésor ou l’organisme public contrôlé, et ce, suite au viol d’une disposition légale ou réglementaire déterminée, voire à cause d’une «négligence grave» qu’aurait commise le gestionnaire mis en cause. Cette dernière, un élément de qualification trop vague, était laissée à la libre d’appréciation du juge financier, alors qu’il aurait été plus logique que ce fût le juge pénal qui s’en chargeât.

Des condamnations à des amendes -entre 6000 et 36 000 DA- assorties, dans certains cas, de poursuites devant les tribunaux, ont résulté de l’application d’un dispositif qui ne tarda pas à révéler ses incohérences, si ce n’était ses outrances aux yeux de certains. Une «loi scélérate», estimèrent ceux qui la subirent…

Une raison de réviser substantiellement le texte fondateur d’une institution désormais peu aimée. Le contexte des réformes politiques et économiques induites par les événements d’Octobre 1988 en offrit l’occasion. C’est alors que fut promulguée la loi n° 90-32 du 30 décembre 1982.

Au plan politique, le contenu de cette seconde loi reconfigurant totalement le champ de compétence de la Cour des comptes, ses attributions et le statut de ses auditeurs et conseillers se voulut être en rupture totale avec la loi n° 80-05 qu’il abrogeait.

Outre que de restreindre les missions de la Cour des comptes qui, désormais, est juste habilitée à exercer ses contrôles sur les seuls «organismes régis par le droit administratif et les règles de la comptabilité» – et donc excluait expressément de son champ de compétence les entreprises publiques économiques (EPE) – le nouveau dispositif poussa le souci de l’innovation jusqu’à retirer à l’institution ses anciennes attributions juridictionnelles !

Une décision qui justifia, dès lors, la perte de la qualité de «magistrat» aux auditeurs et conseillers, lesquels devaient dès lors s’accommoder du titre de «membres» de la Cour des comptes dont le rang constitutionnel venait néanmoins d’être confirmé par la Constitution de 1989 ayant introduit le pluralisme politique et l’ouverture économique et médiatique…  Cependant, en pratique et sur un plan purement technique, un dispositif à maints égards contestable. Une  «cour» qui n’était plus une juridiction mais qui continuait à être habilitée à, cependant, statuer sur la  «responsabilité personnelle et financière» des comptables publics !

Et, également, d’apprécier la gestion des ordonnateurs dont, paradoxalement, les infractions relevées par les contrôles de l’institution étaient -au terme de la nouvelle loi, il faut bien le noter- déférées devant les juridictions pénales. Pas moins que cela, alors que la révision du statut de la cour avait eu pour, entre autres justifications, l’objectif de réduire les rigueurs de la loi abrogée dont on considéra qu’elle fut appliquée trop sévèrement au point, semble-t-il, qu’elle inhiba gravement les gestionnaires dont l’esprit d’initiative s’en trouvait paralysé, avait-on dit.

Un argument qui n’empêcha pas cependant de pousser plus loin le paradoxe, puisque le texte adopté alla jusqu’à prévoir de faire sanctionner par les tribunaux le simple retard de dépôt annuel des comptes administratifs et de gestion !

Aujourd’hui, particulièrement en ces mois de ferveur révolutionnaire, en s’arrêtant quelque peu sur l’histoire institutionnelle de la Cour des comptes, c’est à coup sûr le souvenir de l’action audacieuse du Syndicat des anciens magistrats affiliés pourtant en ce temps à l’UGTA, avant de pouvoir se proclamer syndicat autonome suite à l’introduction du pluralisme syndical, qui effleure  l’esprit. Comment ne le serait-il pas tant fut inédit, unique et téméraire le combat que menèrent ses adhérents pour s’opposer à l’adoption d’un tel dispositif.

Et qui, celle-ci intervenue, allèrent jusqu’à accomplir le geste hautement symbolique de remise, au bureau de l’APN, des toges que les conseillers et auditeurs revêtaient de plein droit tant qu’ils avaient la qualité de magistrats ! En fait, une action qui traduisait une grande déception et une forte réprobation de l’état de marginalisation de la Cour des comptes résultant de la loi nouvelle.

Pour première conséquence, l’institution fut vite désertée par nombre de ses anciens magistrats -parmi les plus compétents et les plus expérimentés- lesquels firent le choix ultime et peut-être quelque peu douloureux pour d’aucuns, d’aller embrasser de nouvelles carrières. Quant à ceux qui demeurèrent sur place, la nouvelle expérience sera vécue avec beaucoup d’amertume durant cinq longues et pénibles années au bout desquelles fut promulguée une nouvelle loi, la troisième du genre en dix ans.

Sans doute, fut-ce le patent échec de la fameuse réforme de décembre 1990, mais aussi les exigences de contrôle que dicta le recours aux ressources du FMI qui conduisirent le président Liamine Zeroual à procéder, en 1995, à la «réhabilitation» de la Cour des comptes. Une action bien nommée qui, effectivement, permit à cette dernière de recouvrir la  plénitude de ses attributions juridictionnelles et de ses missions de contrôle, lesquelles s’étendirent de nouveau à l’appréciation de la gestion des entreprises publiques, tandis que ses  «membres» retrouvèrent leur qualité de magistrat.

Un retour à la normale que consacra ce troisième dispositif législatif – la loi n° 90-32 du 30 décembre 1990 – lequel eut le souci de mettre à niveau l’institution en conformant ses normes d’organisation aux standards internationaux du genre adoptés depuis longtemps déjà par la plupart des pays modernes et même de ceux de la sphère géographique à laquelle appartenait l’Algérie.

Une décision de signification politique incontestable que ce rehaussement du statut de l’institution laquelle avait grand besoin de relancer  ses activités. Confortés également par l’alignement, à nouveau, de leur grille de salaires sur celle de leurs collègues de l’ordre judiciaire, les magistrats de la Cour des comptes s’y employèrent de toute leur force.

Cela, et alors que la dynamique nouvelle entretenue par le nouveau corpus juridique atteignait sa vitesse de croisière, avant que l’élan ne fût brutalement interrompu. C’est que, de nouveau, la pratique de marginalisation antérieurement expérimentée était là qui se rappela inopinément au mauvais souvenir.

Elle se présenta sous la forme la plus insidieuse. Par l’omission. On crut alors qu’il s’était agi d’une décision délibérée d’exclusion. En effet, les magistrats de la Cour des comptes n’avaient pas droit au bénéfice de la revalorisation salariale conséquente décidée à compter du dernier trimestre de la fin de l’année 2002, par le président de la République au profit de leurs collègues de l’ordre judiciaire et des titulaires des fonctions supérieures de l’Etat. Un acte vite considéré comme un flagrant déni de justice, une «hogra» caractérisée.

Et qui, même «corrigée» en 2011, eut du mal à être «digérée» tant le fait, outre qu’il priva les concernés de leur dû pour la durée de six années antérieures, fut assimilé par ceux qui en pâtirent à une mesure volontairement discriminatoire, voire, considérée comme une sanction imméritée et infondée et non telle une décision souveraine de l’autorité suprême dont il fallait s’accommoder ! Immanquablement, l’institution dut se trouver empêtrée dans un contexte imparablement délétère, alors qu’elle venait juste de surmonter les épreuves d’un passé peu lointain !

Une perturbation répétée de l’ordre des choses qui, imparablement, se répercuta aussitôt sur le fonctionnement de l’institution. Avant tout, et de façon toute impondérable, le moral des magistrats en fut gravement affecté. Indéniablement, les déficiences patentes dont est récemment accusée la juridiction financière en sont la résultante directe, point n’est besoin de le démontrer…

Pourtant, et à bien y regarder, si l’insuffisance des performances attendues de la cour est avérée -tout autant que le seraient, d’ailleurs et bien hélas, le niveau d’activité et l’efficacité de l’action de bien d’autres organismes ou collectivités publics, force est d’admettre que cette juridiction n’en a pas moins rempli, même si partiellement, sa mission.

Parfaitement, et en dépit de toutes les contingences dont il a été fait état précédemment, nul ne peut affirmer que la Cour des comptes a été à ce point défaillante comme d’aucuns avaient pu, occasionnellement, l’affirmer. Les rapports officiels qu’elle remet régulièrement à qui de droit en font suffisamment preuve de l’importance et de la qualité, au moins relatives, des contrôles assurés par cette institution comme de leurs résultats. Les faits et situations constatés, les observations et les recommandations que lesdits documents consignent à l’attention expresse des autorités auxquels ils sont adressés en témoignent.

Hélas, l’opinion publique n’accède pas à leur substance, et ce, même si, le contenu résumé du rapport d’appréciation de l’exécution des lois de finances destiné au Parlement est, quant à lui, dévoilé depuis peu par les organes d’information. Cependant, la teneur du rapport annuel transmis au président de la République a toujours été tenu secrète.

Sur la quarantaine que la Cour des comptes a élaborés depuis 1981 et à l’exception des deux d’entre eux rendus publics par le président Zeroual, les universitaires et étudiants, les journalistes et les membres de la classe politique ont toujours été privés des données significatives et analyses pertinentes que comporte ledit instrument de communication de l’institution supérieure de contrôle des finances publiques. Il est fort regrettable qu’il en soit ainsi alors que la loi prévoit le contraire. Ailleurs, la publication de tels documents constitue un moment majeur des actualités médiatiques des pays où la pratique est ancrée.

En France, plus d’un ministre a perdu son poste juste après que l’opinion publique eut pris connaissance des griefs articulés contre la gestion des affaires de son département. Tout près de nous, dans la Tunisie d’avant la Révolution du jasmin, le président de la République recevait en audience solennelle les responsables de la Cour des comptes de son pays qui lui remettaient officiellement le rapport annuel.

Sans doute, une façon d’attester de la place particulière que celle-ci occupait au sein de l’édifice institutionnel de cet Etat. Tout naturellement, en Algérie, le défaut de publication des rapports ne peut raisonnablement être imputé au premier responsable de la Cour.

Telle n’est pas sa prérogative laquelle appartient, indiscutablement, au président de la République qui, seul, peut en instruire les services compétents du secrétariat général du gouvernement dont dépendent les publications officielles de la République. Pourtant, la nécessité de faire prévaloir la transparence dans la gestion des affaires publiques aurait commandé d’y procéder, déjà, par respect du droit à l’information reconnu au citoyen.

Peut-être est-on porté, dès lors, à légitimement croire que, dans l’esprit des gouvernants, le contenu des rapports ainsi tenus secrets est susceptible de justifier la critique des pouvoirs publics que ces derniers ne pouvaient naturellement souffrir ! Mais qui ne sait, en fait, que la pratique du secret est une culture ancienne, consubstantielle au système politique en place depuis 1962.

On a déjà presque tous oublié que les Travaux des commissions chargées de la réforme dite de l’Education nationale, de la  Justice ou de l’Etat ont été frappés du même sceau de secret public. Au fait, et de notoriété, seul le président Liamine Zeroual a reçu «à titre officiel» le premier magistrat de la Cour des comptes.

Et dire qu’il avait fallu que l’ancien Président de la Cour des comptes française – Pierre Joxe, le fils de Louis le cosignataire avec Krim Belkacem des historiques Accords d’Evian eut pour sa part le privilège d’être reçu par le président Bouteflika, alors, entouré des présidents des deux chambres parlementaires, du président du Sénat ainsi que du chef du gouvernement, pour que le président de la Cour des comptes algérienne ait l’honneur de rencontrer, pour la première et seule fois en vingt ans, le premier magistrat du pays.

Certes, on peut estimer que de tels gestes protocolaires du genre ne sont guère indispensables; toutefois, ils peuvent aussi témoigner de l’intérêt qu’accorde l’Etat aux autres institutions de la République. En définitive, et au-delà de tout, s’il est vrai que son image de marque n’a pas manqué de pâtir de l’opacité qui  caractérise, vis-à-vis du grand public, ses activités, il demeure que la Cour des comptes ne s’est pas moins imposée en tant qu’institution républicaine aussi utile qu’indispensable à l’obligation de transparence de la gestion publique.

A l’évidence, le bilan de ses activités – sept cent (700) comptes apurés par an sur les cinq mille (5000) déposés par les comptables –  un taux de couverture annuel qui ne dépasse guère 14% et juste quelques dizaines d’opérations de contrôle de la gestion – est bien modeste, aujourd’hui. Peut-être que la qualité des résultats de ses contrôles est-elle également relative du fait de l’étendue certainement restreinte des échantillons d’opérations financières soumis aux vérifications et de l’approfondissement insuffisant des investigations.

Pour preuve, l’absence au cours de ces dernières années de dossiers transmis à la justice alors que, par le passé, de nombreuses anomalies et irrégularités mettant en jeu la responsabilité des gestionnaires étaient déférées aux juridictions pénales ou, pour le moins et pour les ordonnateurs, sanctionnées par le juge financier, lui-même au titre des infractions aux règles de discipline budgétaire et financière. Tout de même, et en dépit de toutes les contraintes, une présence dissuasive partout où la Cour peut intervenir. Et les contraintes, justement, ne sont ni moindres ni nouvelles.

A cet égard, le Syndicat des magistrats a bien mis en exergue la baisse tendancielle de l’effectif des auditeurs et conseillers, et ce, alors que, de son côté, la masse budgétaire annuelle s’accroissait entre-temps brutalement et nécessitait, au contraire, un ajustement conséquent des ressources humaines de l’institution.

Un déficit patent, injustifiable, et que, à coup sûr, l’emploi de deux ou trois dizaines de vérificateurs, un corps créé au cours de cette dernière décennie, ne pouvait compenser. Indéniablement, là est la vraie faiblesse. Un manque d’expertise qu’aucune procédure standardisée de vérification ni quelque guide méthodologique savamment conçu ne peuvent significativement réduire comme on avait pu le penser.

Et lorsqu’on peut aussi s’interroger sur l’efficacité du contrôle interne au sein des services financiers de l’Etat (trésoreries de wilaya, recettes de contributions ou douanières), l’on est en droit de se préoccuper beaucoup du problème de sous encadrement des activités de contrôle récemment mis en évidence et qui, manifestement, semble avoir atteint un seuil intolérable, et ce,  d’autant que les fonctions assumées par le juge financier sont multiples (opérer les vérifications, rédiger le rapport de contrôle et soutenir sa présentation et son adoption par la formation compétente, participer à l’ensemble des délibérations de la chambre d’affection…).

Et exigent une mise à jour constante des connaissances du corpus de normes édictées  en matière de gestion. Assurément, les servitudes propres à l’exercice du métier de l’audit sur le terrain sont nombreuses et bien particulières.

Il importait beaucoup qu’elles fussent davantage prises en compte par le mangement général des activités de l’institution, aujourd’hui, critiqué… Telle est aussi la réalité. Elle est propre à expliquer, pour une bonne part sans doute, pourquoi, neuf années après l’ultime réajustement ou mise à niveau de son corpus juridique, la juridiction financière s’est trouvée brutalement interpellée sur la scène médiatique.

Et c’est bien naturel qu’il en soit ainsi, nulle collectivité publique n’étant au-dessus de la critique publique surtout à un moment où l’actualité nationale s’était subitement chargée de toutes ces affaires déférées devant la justice. Cependant, et quel que fussent les réserves dont puisse faire l’objet son action, la Cour des comptes doit à tout prix échapper aux procès publics.

Le moment venu, dans la sérénité retrouvée, un rigoureux audit public pourra la concerner tout autant qu’il devra s’appliquer à tout l’univers institutionnel du pays. En attendant, et de l’humble avis d’un de leurs anciens collègues, les auditeurs et conseillers qui, jusqu’ici, ont défendu courageusement leur institution et ont même contribué à sa sauvegarde, devraient présentement continuer à la préserver tant surtout l’Algérie qui se profile derrière les colères légitimes d’aujourd’hui aura besoin de son potentiel d’expertise et d’expérience. 


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