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Les relations entre l’Algérie et le FMI : passé et futur

29 juin 2020 à 9 h 00 min

Pourquoi certains pays  font appel au FMI ?

Pour des raisons diverses, les pays peuvent faire face à des situations de manque de moyens de paiements extérieurs (devises étrangères) que les économistes appellent une crise de la balance des paiements. Cette crise peut, le cas échéant, se transformer en crise économique grave pour le pays. Les crises de la balance des paiements peuvent émerger pour des raisons variées et complexes, notamment la faiblesse des systèmes financiers nationaux, des déficits publics importants et persistants, des dettes extérieures et /ou publiques élevées, des taux de change fixés à des niveaux inappropriés, des catastrophes naturelles, des conflits armés et/ou une augmentation soudaine et forte du prix de certains produits important tels que la nourriture et le carburant.

La sortie d’une crise de la balance des paiements implique la conjonction de deux facteurs cruciaux : (1) des politiques publiques appropriées qui répondent à la complexité des défis ; et (2) des financements suffisants pour appuyer les mesures prises et couvrir les besoins du pays afin de résorber la crise des changes.

Ceci précisé, quels sont les pays qui demandent l’aide du FMI ? il faut distinguer trois catégories de pays : (1) les pays avancés qui ont la latitude de concevoir leurs propres programmes de redressement parce qu’ils peuvent mobiliser les financements nécessaires sur le marché financier international (MFI) par le biais d’une émission de bons ; (2) les pays émergents en situation financière solide qui peuvent soit utiliser leurs réserves de change confortables, soit émettre des bons sur le MFI et disposer ainsi de la liberté de concevoir leur propre politique publique ; et (3) les pays émergents en difficulté ainsi que les pays en voie de développement qui n’ont pas accès au MFI et qui doivent donc solliciter l’aide au développement officielle ainsi que FMI pour des appuis financiers en échange de programmes de redressement convenus entre les 2 parties.

Le rôle du FMI 

Avec 189 membres aujourd’hui, la mission principale du FMI est d’assurer la stabilité du système monétaire international – le système de taux de change et de paiements internationaux – qui permet aux pays et à leurs citoyens de coopérer entre eux. Dans ce contexte, le FMI a trois fonctions : (1) la surveillance : (a) fournir des conseils aux pays membres et promouvoir des politiques devant favoriser la stabilité économique, réduire la vulnérabilité aux crises économiques et financières et élever le niveau de vie ; et (b) produire des évaluations périodiques des perspectives mondiales par le biais de 4 rapports publiés en avril et octobre de chaque année, portant sur les perspectives de l’économie mondiale, la stabilité financière mondiale, l’évolution des finances publiques et les positions extérieures des plus grandes économies ; (2) l’assistance financière : l’octroi de prêts aux pays membres qui font face à des problèmes de balance des paiements réels ou potentiels en échange de programmes d’ajustement convenus entre le FMI et le pays demandeur.

Le soutien financier du FMI est calculé par rapport à la quote-part du pays. Le reste du financement, dont a besoin le pays, doit être recherché auprès d’autres bailleurs de fonds, le programme appuyé par le FMI servant de caution. L’aide du FMI et des autres bailleurs de fonds est versée en tranches en fonction de la bonne exécution d’objectifs intermédiaires ; et (3) le renforcement des capacités : sous la forme d’une assistance technique et de formation dans la conception et la mise en œuvre de politiques fiscales et administratives plus efficaces, la gestion des dépenses, les politiques monétaires et de change, la surveillance et la réglementation du système bancaire et financier, les cadres législatifs et les statistiques économiques.

Les grandes lignes  d’un programmes du FMI 

En préalable au prêt, le pays demandeur et les services du FMI doivent convenir d’un cadrage macroéconomique à moyen terme (3 ans) qui définit des objectifs budgétaires, de balance des paiements (déficit du compte courant et niveau de réserves de change le cas échéant) en cohérence avec des objectifs de croissance et d’inflation. Ces objectifs chiffrés servent de base pour la négociation des politiques macroéconomiques, structurelles et sectorielles qui sont contenues dans une lettre d’intention signée par le gouvernement du pays demandeur. En annexe de cette dernière est inclus un tableau d’objectifs trimestriels et semestriels dont la satisfaction déclenche le déboursement de tranches financières.

In fine, les engagements d’un pays à entreprendre certaines actions politiques font partie intégrante des prêts du FMI. Ils sont conçus pour garantir que les fonds seront utilisés pour résoudre les problèmes de balance des paiements. De plus, ils contribuent également à restaurer ou à créer un accès au soutien d’autres créanciers et donateurs. Le retour d’un pays à la santé économique et financière permet au FMI d’être remboursé, mettant les fonds à la disposition des autres membres.
Les faiblesses des programmes du FMI et son rôle controversé

Les programmes du FMI sont basés sur des hypothèses de travail et reflètent des contextes particuliers domestiques et internationaux qui influent sur leur conception et leur exécution. En ce sens, ces programmes comportent des faiblesses qui émergent à l’exécution. Dans un rapport de juin 2019, le FMI a fait un bilan de ces programmes mis en œuvre entre 2011 et 2017 et souligne un grand nombre de faiblesses. Focalisons-nous sur le taux de succès des programmes et sur les faiblesses concernant les parties macroéconomique et structurel des programmes.

Taux de succès des programmes : pour les programmes avec certains pays avancés, le taux de succès est de 33%, alors que pour les pays pauvres, il est de 25% uniquement.

Faiblesses sur le plan macroéconomique : (1) croissance : les hypothèses à la base du programme étaient trop optimistes, dépassant les réalisations de 1 point du PIB sur le court terme et 1,5 point du PIB sur le moyen terme. L’optimisme des hypothèses de croissance a conduit bien évidemment à sous-estimer les besoins de financement et in fine compromis le succès des programmes ; (2) le programme monétaire : des objectifs d’inflation ont été ratés en raison de plusieurs chocs (conflit armé, choc de l’offre, dépréciations monétaires importantes et détournements) plutôt que par le non-respect de la conditionnalité ; (3) l’ajustement budgétaire : était souvent de moins bonne qualité que prévu compte tenu des sous-performances au niveau des recettes et des dépenses en capital. Les objectifs en termes de dépenses sociales étaient généralement atteints ; et (4) dette publique : certains de ces pays ont enregistré de très grosses erreurs de projection en raison de dérapages politiques, des faiblesses de la gouvernance et de la gestion des finances publiques.

Faiblesses sur le plan structurel : le nombre des conditions structurelles a considérablement augmenté avec le passage à des programmes soutenus par le fonds visant à résoudre des problèmes structurels. Cependant, les objectifs du programme étaient souvent si larges (par exemple, atteindre une croissance robuste et plus inclusive, ou soutenir la transition vers une économie de marché dynamique et émergente) qu’il est difficile de juger si un ensemble spécifique de conditions était vraiment essentiel au succès du programme.

Rôle controversé du FMI 

La nature des programmes et l’opacité dans laquelle le FMI a opéré durant de nombreuses années a contribué à vilifier le FMI. Il lui est reproché, entre autres, de : (1) vouloir imposer à tous les pays un seul et même modèle de développement libéral, au moyen des conditions préalables à l’octroi des prêts ; (2) n’avoir pas su, loin de là, réduire l’écart entre nations riches et nations pauvres ; (3) ne pas faire preuve de flexibilité face aux défis colossaux des pays demandeurs d’aide ; et (4) d’imposer des conditionnalités rigides et brutales. En conséquence, il y a un stigma et une réticence à solliciter l’assistance financière du FMI.

D’un autre côté, le FMI a beaucoup changé au cours des dernières années et il a pu mettre sur la table un grand nombre de valeurs, notamment la défense des pauvres, la bonne gouvernance économique, la transparence des relations avec les pays par le biais de la publication de tous ses rapports, et le concept de biens communs, c’est-à-dire le souci de l’environnement comme condition de vie de toute l’humanité. Nonobstant ces avancées, le FMI continue de souffrir d’une mauvaise image d’autant plus qu’il refuse à juste titre et de façon générale d’engager des polémiques avec les états qui transfèrent leur responsabilité de leurs propres erreurs et mauvaise gestion sur le FMI. In fine, il est utile de se rappeler que le FMI ne gère pas les pays et que la plupart de ces derniers retardent pour des raisons politiques la prise de mesures adéquates face à des crises. En les retardant, ils accentuent les dommages ce qui entraînera des mesures correctives plus radicales.

L’Algérie et le FMI 

Assistance financière : l’Algérie a rejoint le FMI le 26 septembre 1963. Elle a demandé l’appui financier du FMI à trois reprises et a bénéficié de trois accords : (1) un premier accord de stand by couvrant la période du 3 juin 1991 au 31 mars 1992 pour un montant de 300 millions de DTS (225 millions ont été tires) ; (2) un second accord de stand by allant du 27 mai 1994 au 22 mai 1995 pour un montant de 457,2 millions de DTS (seuls 385,2 millions de DTS ont été consommés) ; et (3) un troisième accord au titre de la facilité élargie de crédit couvrant la période (du 22 mai 1995 au 21 mai 1998 pour un montant de 1169, 28 millions de DTS (crédit consommé en totalité). En 1994, au plus fort de la crise de change du pays, le pays était isolé et au ban des nations. Après avoir essuyé au cours des mois précédents le refus de nombreux bilatéraux ainsi que de nombreuses banques internationales pour des prêts, le pays s’était tourné vers le FMI. Même au sein de cette institution, quelques grands pays étaient fermement opposés à appuyer financièrement l’Algérie pour des motifs politiques. Le dossier s’est débloqué à la suite de l’appui du directeur général du FMI de l’époque. Sans l’aide du FMI à l’époque, le pays aurait connu incontestablement une autre trajectoire économique et politique autrement plus difficile.

Pourquoi l’Algérie a demandé l’assistance financière du FMI ?

L’effondrement des prix mondiaux du pétrole en 1986 a mis à nu les inefficacités du modèle de développement centralisé du pays et a conduit, entre autres, à une surévaluation du taux de change réel et à un alourdissement du fardeau de la dette extérieure. Face à ces problèmes, les autorités ont décidé de prendre tardivement (deux ans après le choc pétrolier soit 1988) un premier train de mesures partielles (gestion de la demande uniquement sans ajustement du taux de change) pour corriger les déséquilibres macroéconomiques et introduire un peu de flexibilité dans le fonctionnement de l’économie nationale.

La persistance de la crise a conduit les autorités à prendre un second train de mesures avec l’appui cette fois du FMI dans le contexte de l’accord de stand by de 1991, combinant à cet effet une gestion stricte de la demande et une dépréciation substantielle du taux de change. De nouveau, ce train de mesures s’est avéré insuffisant pour surmonter la crise pour trois raisons fondamentales, notamment le refus des autorités de ne pas rééchelonner une dette extérieure colossale (le service de la dette équivalait à plus de 80% des recettes d’exportation), l’absence de financements complémentaires et le fait que le programme de réformes n’avait pas de point d’ancrage au sein des acteurs politiques et sociaux du pays.

L’économie a de nouveau plongé dans la crise dès 1992 dans un contexte d’instabilité politique et sécuritaire. Le relâchement de la discipline budgétaire et le recours à la monétisation du déficit, couplé à une dette asphyxiante ont entraîné une chute des investissements, des pénuries généralisées, une forte poussée inflationniste et une surévaluation du taux de change.

La seule réponse des autorités a consisté à restreindre les flux des échanges extérieurs. En 1993, l’économie était au bord de l’asphyxie et le chômage avoisinait 24%. Au début de 1994, les déséquilibres se sont aggravés face à une nouvelle chute des prix du baril et à l’assèchement des ressources extérieures, plongeant ainsi le pays dans une crise de la balance des paiements. Face à la situation de crise, l’Algérie demanda donc l’appui du FMI dans le contexte d’un accord de stand by (1994-1995) et de la facilite élargie de crédit (1995-1998). Le programme de réformes lancé en avril 1994, dans un environnement social et politique difficile, était bien séquencé et complet. Les mesures macroéconomiques clés incluaient la fixation du taux de change à un niveau plus réaliste, le réalignement des prix relatifs et l’élimination des distorsions par la libéralisation et la stabilisation de la demande intérieure.

Parallèlement, des réformes structurelles ont été mises en œuvre, y compris une réforme et privatisation des entreprises publiques, la restructuration du système bancaire, la mise en place de filets de sécurité sociale et de mécanismes de marché tels que l’utilisation de instruments indirects de politique monétaire et création de marchés interbancaires pour le change et le refinancement bancaire. En trois ans, à la fin de 1999, ce programme de réforme avait réussi de façon remarquable à rétablir la stabilité financière et à jeter les bases d’une économie de marché. Les réformes ont été conduites avec régularité et certaines mises en place avant les délais.

La seule mesure qui n’a pas été mise en place a été l’ouverture des bureaux de change. Reflétant ces réformes, la croissance passa de -2,2 % en 1993 à 3,3% en 1999, l’inflation chuta de 20,5 % en 1993 à 2,6% en 1999, le déficit du budget baissa de -8,7 % du PIB en 1993 à – 0,5 % du PIB en 1999, le compte courant de la balance des paiements a retrouvé l’équilibre et les réserves de change passèrent de $1,5 milliards en 1993 à $4,4 milliards.

L’Algérie et le FMI  dans le futur 

Les besoins financiers du pays : En tendance actuelle, en dehors de toute réforme, le déficit budgétaire global se situerait en moyenne à 15,1% du PIB au cours de la période 2020-2023. Simultanément, le déficit du compte courant de la balance des paiements atteindrait une moyenne de 16,3% du PIB au cours de la même période. Pour 2020, le déficit du budget sera couvert par le financement monétaire, unique possibilité disponible présentement. Le trou de la balance des paiements sera couvert de nouveau par un tirage sur les réserves de change, unique possibilité disponible.

En conséquence, les besoins de financement prévisionnels de ces déficits pour 2021-2023 seront : (1) pour le budget, environ 2200 milliards de DA/an soit 6600 milliards de DA (soit environ $50 milliards) ; et (2) pour la balance des paiements, environ $60 milliards, soit un total de de $110 milliards. Si des réformes sont mises en place, il est à attendre un gain cumulatif de $25 milliards. Combiné aux disponibilités en réserves de change internationales d’environ $40 milliards à fin mai, le gap de financement restant à couvrir sera donc de $45 milliards sur 3 ans.

Comment financer ces gaps de financements ? Les sources de financement incluent l’endettement intérieur auprès des ménages, des banques et des compagnies d’assurance ainsi que la finance islamique locale. Ces sources ne seront pas bien entendu suffisantes et elles devront être complétées par des financements extérieurs, notamment au niveau ; (1) des créanciers officiels multilatéraux ; (2) des institutions régionales de développement et de bilatéraux pour appuyer le financement des projets et apporter de l’aide budgétaire ; (3) de grandes banques pour obtenir des crédits syndiqués ; et (4) du marché financier international pour placer des obligations souveraines internationales. A titre indicatif, j’entrevois une structure de financement qui combinerait le marché domestique (50-60%), les institutions multilatérales (10%) et les eurobonds (30%).

Le problème est que compte tenu de la profondeur des déséquilibres du pays, de l’absence d’une stratégie de sortie de crise et des limites de nos ressources, le recours aux ressources extérieures qui sont incontournables passe par un programme avec le FMI, lequel sert de caution aux partenaires étrangers, notamment pour ce qui est du remboursement de leurs créances.

Par Bessaha Abdelrahmi

Macro-économiste, spécialiste des pays en post-conflits et fragilités.


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