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jeudi, 23 janvier, 2020
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Contribution

La politique budgétaire en Algérie : évaluation et éléments de réformes

04 novembre 2019 à 9 h 38 min

La politique budgétaire est un levier de gestion macroéconomique en Algérie depuis les réformes des années 1990. Elle s’appuie sur 3 règles de conduite, qui sont : la règle de l’épargne associée au niveau des prix mondiaux du brut au-delà d’une certaine limite définie par les autorités ; la règle de la redistribution de la rente pétrolière par le biais de subventions importantes couvrant une variété de produits de consommation (avec un ciblage inapproprié d’ailleurs) ; et la règle de la dépense publique comme levier de relance et de soutien de l’activité économique.

Du fait de la prépondérance du pétrole dans la composition des recettes et le financement des dépenses, la politique budgétaire est difficile à conduire et à contrôler. Le choc pétrolier de 2014 a fait ressortir un certain nombre de vulnérabilités, notamment la viabilité des finances publiques compte tenu de la durée de vie des ressources pétrolières et du besoin de consolidation budgétaire ; la faiblesse des recettes fiscales ; le poids de certaines dépenses courantes ; l’inefficience des dépenses en capital et la structure inadéquate de financement du déficit budgétaire.

La politique budgétaire fait face également à des risques importants. Ces derniers incluent les chocs macroéconomiques (les plus fréquents), la chute des prix du pétrole ; les garanties implicites et explicites accordées aux entreprises publiques, le système de retraites qui est en déséquilibre financier ; les partenariats public/privé ; et les administrations locales. La prise en compte de ces risques permet non seulement de définir la trajectoire de la consolidation budgétaire mais également la bonne évaluation de l’espace budgétaire disponible. Cela est d’autant plus important en Algérie que le secteur public est important (46% dans la formation de la valeur ajoutée) et dispose d’une myriade d’Entités publiques (400 EP), plusieurs fonds sociaux, de nombreuses institutions non financières, des banques publiques, une administration postale et des démembrements locaux.

Pour faire face à ces défis et risques, des réformes importantes doivent être mises en place dans le cadre d’une stratégie à moyen terme de restauration de la viabilité des finances publiques. Pour les recettes, il s’agira d’éliminer les écarts entre le recouvrement potentiel et le recouvrement effectif. Pour les dépenses courantes, l’objectif est de rationaliser la masse salariale dans le contexte d’une administration plus performante et le poste dépenses en subventions afin de les alléger et mieux les cibler. Concernant les dépenses en capital, la réforme visera à renforcer leur efficience. Ceci implique une amélioration du cadre institutionnel de gestion des projets d’investissement publics.

Cette chaîne institutionnelle doit être renforcée de bout en bout, depuis l’idée de projet jusqu’à la réalisation, en passant par les études de faisabilité, la passation des marchés, le suivi physico-financier et le reporting des données en temps opportun. Une bonne coordination des intervenants permettra de réduire les retards et les surcoûts. En outre, il est impératif de ne pas omettre les dépenses récurrentes liées aux projets finalisés dans la planification budgétaire.

En termes d’objectifs, il s’agira d’accroître les recettes fiscales ordinaires de 14,5% du PIB hors pétrole en 2018 à 15,6% du PIB hors pétrole en 2023 grâce à des réformes affectant la politique fiscale (taux et assiette), les exonérations et l’administration fiscale et douanière. Dans le même contexte, l’assainissement budgétaire visera à réduire le déficit hors pétrole pour le faire passer de 26,4% du PIB hors pétrole en 2018 à 11,3% du PIB hors pétrole en 2023. Le processus de consolidation budgétaire est inévitable et urgent.

Cette consolidation budgétaire doit être étalée dans le temps afin de ne pas compromettre la croissance économique et l’emploi. Le pays en a les moyens à l’heure actuelle. Elle devra combiner des efforts pour augmenter les recettes fiscales, rationaliser les dépenses de façon judicieuse et in fine réduire le déficit primaire hors pétrole.

Cet assainissement doit être accompagné d’un ajustement du taux de change pour refléter la valeur du dinar à sa juste valeur et également de réformes structurelles globales. Ce package est le seul en mesure de stabiliser l’économie, créer les conditions d’une relance soutenue de l’activité et moderniser l’économie.

Les grands axes des réformes budgétaires  : Seules des réformes cohérentes et continues peuvent permettre d’assainir les finances publiques et créer les conditions d’une relance économique

Le levier budgétaire n’est pas pleinement opérationnel alors que le pays traverse une crise profonde qui requiert un assainissement financier étalé dans le temps avec une répartition cohérente des efforts de redressement des finances publiques entre recettes et dépenses. La politique budgétaire n’a pas été utilisée pleinement comme levier de gestion de la crise économique née du choc pétrolier de 2014. La réponse à la crise a reposé essentiellement sur la politique monétaire et la politique de change alors que le choc pétrolier a entraîné une crise de balance des paiements mais également une crise budgétaire et impliquait une articulation coordonnée des deux politiques. La gestion de la crise a aussi souffert d’une coordination moins poussée entre la politique budgétaire et la politique monétaire, notamment pour ce qui concerne la maîtrise de la surliquidité provenant de la monétisation du déficit budgétaire. En dernier lieu, ce n’est que récemment que la politique budgétaire vient d’être pensée sur le moyen terme avec la récente mise en place d’un cadre budgétaire à moyen terme. Le rôle de la politique budgétaire en tant que levier macroéconomique doit être renforcé au moyen de réformes ambitieuses.

Ces dernières doivent permettre le retour à la viabilité des finances publiques, assurer une plus grande mobilisation des recettes fiscales, restructurer certaines dépenses courantes (notamment les subventions et transferts) et améliorer la qualité et l’efficacité des dépenses en capital et les statistiques budgétaires. Ces réformes vont prendre du temps et doivent être étalées sur le moyen terme. Il faudra les suivre avec beaucoup d’attention et surtout les calibrer en temps opportun si les circonstances l’exigent. Ces reformes devraient être lancées des 2020.

Restaurer la Viabilité des Finances Publiques

Le retour à la viabilité des finances publiques implique de répondre à deux grandes préoccupations : (i) Quelle est l’ampleur de l’ajustement à entreprendre ? et comment l’étaler ? et (ii) Comment éviter un ajustement asymétrique et le repartir entre les recettes (pour ne pas faire baisser le revenu disponible des agents économiques et faire plonger la demande globale) et les dépenses (une réduction brutale pourrait casser la croissance) ?

L’ampleur de l’ajustement budgétaire

Parmi les 3 approches qui peuvent nous guider dans cette démarche, nous allons retenir celle du revenu permanent. Pour ce qui est de l’Algérie, cette approche nous montre que le déficit hors hydrocarbures devrait se situer à 10% du PIB hors pétrole, en comparaison d’un taux de 22,5% en 2018. Les calculs font ressortir que la trajectoire d’assainissement des finances publiques pour ramener le déficit hors hydrocarbures (DPHH) à 10% du PIB hors pétrole, le niveau soutenable compte tenu des flux de revenus futurs du pays. Hors réformes, ce DHH baissera certes mais pour situer à 18,3% du PIB hors pétrole en 2023, bien en deçà de l’objectif stratégique des 10%. En revanche, le programme de réformes proposé dans cette note fera baisser le DHH à 11,3% du PIB hors pétrole.

La répartition de l’ajustement budgétaire entre les recettes et les dépenses

Le calibrage de l’ajustement budgétaire (soit la répartition de l’ajustement entre les recettes et les dépenses) doit tenir compte des impacts des mesures sur les agrégats budgétaires. Pour ce faire, nous devons estimer les multiplicateurs budgétaires.

 

En effet, il est clair que le choc pétrolier a réduit les recettes et a impacté la capacité de dépense du pays. Vu la relation étroite entre la dépense publique et l’activité économique, il est important de calculer les effets de la consolidation budgétaire sur la croissance et l’emploi. D’où l’importance de calculer les multiplicateurs budgétaires pour la dépense totale, les dépenses courantes et les dépenses en capital. Nos calculs de ces multiplicateurs font apparaître que les actions de réformes sur les dépenses courantes doivent être progressives dans la mesure où leurs impacts sont à court terme. Sans surprise, les effets des réformes en matière de dépenses en capital se font sentir dans le temps. Sur la base des conclusions de la méthode du revenu permanent et des multiplicateurs budgétaires relatifs au pays, nous pouvons projeter une trajectoire de réduction du déficit hors hydrocarbures. Il s’agira alors de ramener le déficit hors hydrocarbures à u niveau proche de 10% du PIB hors pétrole, par le biais de réformes cohérentes au niveau des recettes et des dépenses.

Mobiliser Plus de Recettes Fiscales : Faire progresser les recettes fiscales ordinaires du potentiel et même dépasser ce dernier

Pour cela, les réformes dans le domaine des recettes doivent s’articuler autour de trois axes : (i)- Axe 1 : élargissement de l’assiette qui se prête mieux pour la promotion de la croissance économique et l’amélioration du cadre des affaires (exemple : inciter le secteur informel à intégrer le secteur formel ; approfondir la monétarisation de l’économie afin d’asseoir l’impôt sur des bases plus solides et remplacer la TAP par des taxes d’accise ; (ii) Axe 2 : la réduction des exonérations, notamment la TVA (potentiel complémentaire de 500 milliards de DA suivant diverses estimations) ; et (iii) Axe 3 :
l’ amélioration de l’administration fiscale et douanière passe par l’exploration d’un certain nombre de pistes, notamment : (i) le déploiement du système d’information ; (ii) la dématérialisation des procédures de déclaration et paiement ; (iii) la maîtrise des obligations fiscales ; (iv) le renforcement du contrôle fiscal pour restaurer la discipline fiscale, lutter contre la fraude et améliorer les performances ; (v) la maîtrise de la base d’imposition ; (vi) le recouvrement des arriérés fiscaux estimés à 3895,7 milliards de DA à fin 2017 ; (vii) l’organisation des services centraux ; (viii) la réforme des procédures ; et (ix) une meilleure coordination entre les grandes régies financières.

Restructurer et Rationaliser les Dépenses Courantes : Il ne s’agit pas de revenir sur la politique des subventions car le système est complexe et le besoin de protéger les segments vulnérables de la population est encore très fort

La restructuration des dépenses courantes portera sur la masse salariale ainsi que sur les subventions et transferts dans le cadre d’une approche progressive. Pour ce qui est du premier poste, il s’agira de déstabiliser la masse salariale et lier les augmentations de salaires aux performances. L’objectif poursuivi est de restructurer le secteur public pour en faire un outil plus souple moderne et moins coûteux et d’enrayer la perte de compétitivité de l’Algérie en s’assurant que les augmentations de salaires soient en liaison avec les gains de productivité. Depuis le choc pétrolier, le poids des subventions et transferts se fait sentir d’année en année et pose la nécessité d’une réforme en profondeur. La politique actuelle des subventions est coûteuse sans fournir les appuis nécessaires aux pauvres. Cette politique crée des distorsions et a des effets négatifs sur l’économie et l’environnement. La réforme des subventions et transferts doit s’inscrire dans la stratégie de consolidation budgétaire du pays décrite ci-dessus. La réforme des subventions doit renforcer la protection des populations et promouvoir la croissance inclusive.

A l’instar de nombreux pays exportateurs de pétrole, l’Algérie s’appuie sur les subventions pour offrir une protection sociale et redistribuer la rente. Bien que certaines subventions bénéficient aux pauvres, en général, le système est régressif et sert essentiellement les ménages les plus aisés. En lieu et place, il serait souhaitable d’explorer la possibilité de mettre en place un système bien ciblé de transferts de cash. Ce système pourrait réduire le coût des subventions et réallouer les épargnes à des activités porteuses de croissance. Les augmentations des prix des produits pétroliers, du gaz, des tarifs de l’électricité à la pompe opérées dans le cadre des lois de finance de ces 3 dernières années sont un pas dans la bonne direction. Toutefois, les prix de ces produits demeurent bas par rapport aux coûts de production et au reste du monde (prix des carburants) conduisent à des distorsions économiques et environnementales.

Les conséquences des subventions mal ciblées sont nombreuses et il faut les réformer suivant une approche bien planifiée. Basées sur les expériences internationales, une réforme judicieuse des subventions implique ce qui suit : (i) une préparation minutieuse avec une approche graduelle et une réforme large dans son ensemble (dont une analyses en profondeur du système de protection sociale) ; (ii) une appropriation solide de la part des autorités ; (iii) des mesures d’accompagnement pour alléger l’impact sur les couches vulnérables de la population ; (iv) un contexte économique et politique opportun ; et (v) la mobilisation d’une expertise pour la conception, la mise en place et le suivi. Pour ce qui est des réformes des subventions en Algérie, l’approche doit tenir compte des conditions domestiques. En plus des éléments ci-dessus, les conditions propres à l’Algérie requièrent : (i) un sequencing des ajustements de prix accompagné de la mise en place d’un mécanisme de transfert du cash ; (ii) une échelle des priorités qui placent les subventions sur les produits énergétiques en premier, compte tenu de leur caractère régressif et des faibles externalités ; et (iii) la mise en place d’un mécanisme de détermination des prix des produits énergétiques, mécanisme fondé sur des règles d’appropriation solide de la part des autorités.

Ces réformes produiront des impacts multiformes. Ces derniers seront les suivants : (i) macro-fiscal (à condition que les transferts en cash soient bien ciblés pour produire un effet net positif en termes de recettes). (ii) microéconomique, les entreprises pourraient faire face à des inputs plus élevés qui les mettraient en difficulté financière. Dans ce contexte, il est utile de procéder à des augmentations progressives et demander à ces entreprises de préparer des plans de renforcement de leur gestion. En attendant, des efforts doivent être faits pour rendre l’environnement de ces entreprises favorable et compétitif, inscrire leur démarche dans des stratégies sectorielles et opérer un ajustement progressif des prix des produits subventionnés. Concernant les prix à la consommation, l’impact va dépendre des effets premiers et secondaires et des mesures correctives prises par les autorités. Pour les effets premiers, l’ampleur de la répercussion va dépendre de la part de ces produits dans l’indice des prix à la consommation. Pour les seconds effets, ils dépendront des anticipations sur l’évolution des prix et des mécanismes éventuels d’indexation existants. Il est donc nécessaire de veiller à ce que la politique monétaire accommode le premier round tout en répondant au second round. Pour ce qui est de l’impact sur la pauvreté et l’inégalité, bien que régressives, les subventions apportent un soutien social. L’impact sur la pauvreté est déterminé par l’ampleur des ajustements de prix et des mesures correctives mises en place. En conclusion, la réforme doit être préparée minutieusement, expliquée et étalée dans le temps. Ces effets ne se feront sentir que sur le moyen et long terme.

Améliorer la qualité et l’impact économique des dépenses en capital

La réforme des dépenses en capital visera a renforcer leur efficience. Ceci implique une amélioration du cadre institutionnel de gestion des projets publics. Cette chaîne institutionnelle doit être renforcée de bout en bout, depuis l’idée du projet jusqu’à la réalisation, en passant par les études de faisabilité, la passation des marchés, le suivi physico-financier et le reporting des données en temps opportun. Une bonne coordination des intervenants permettra de réduire les retards et les surcoûts. Plus important, il ne faut pas omettre dans la planification budgétaire les dépenses récurrentes liées aux projets devenus opérationnels.

Repenser le Financement des Déficits Budgétaires

Une nouvelle stratégie de financement des déficits budgétaires doit être mise en œuvre pour établir un équilibre fondamental entre le besoin d’assainir les finances publiques et préserver la croissance économique. Le financement du déficit doit combiner des sources variées afin d’éviter des déséquilibres macroéconomiques et concentrer le fardeau du financement sur les seules sources domestiques qui déclencheraient un effet d’éviction. Le recours aux ressources locales et extérieures doit donc être envisagé en combinaison avec une vente des actifs de certaines entreprises publiques. Dans la foulée, cela permettra de créer un marché financier local et de développer l’actuel marché des valeurs immobilières.

 

CONCLUSION

Le processus de consolidation budgétaire est inévitable et urgent. Cette consolidation budgétaire doit être étalée dans le temps afin de ne pas compromettre la croissance économique et l’emploi. Le pays en a les moyens à l’heure actuelle. Dans le cadre de cet assainissement budgétaire, il va falloir combiner des efforts pour augmenter les recettes fiscales, rationaliser les dépenses de façon judicieuse, continuer à ajuster le taux de change pour le porter à sa juste valeur et entamer des réformes structurelles globales pour déverrouiller la croissance économique. Ce package est le seul en mesure de stabiliser l’économie, créer les conditions d’une relance soutenue de l’activité et moderniser l’économie.

 

 

Réalisé par  Abderahmi Bessaha

 Expert international


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