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La montée de la dette publique intérieure en Algérie : Reflet de la profonde crise budgétaire et précurseur d’une crise bancaire possible

23 novembre 2020 à 10 h 43 min

Cet article va donc commencer par clarifier un certain nombre de concepts de base sur la dette publique, expliquer son impact macroéconomique, passer en revue l’évolution de la dette extérieure et de la dette intérieure et analyser la montée de cette dernière. Dans une dernière partie, l’article va passer en revue les voies et moyens à la disposition du pays pour faire face à ses besoins de financement pour les trois prochaines années.

 

 

La dette publique joue un rôle macroéconomique important. Faute d’une gestion rigoureuse, elle peut conduire à des crises profondes. La dette publique est un levier important à la disposition des gouvernements afin de mobiliser des ressources domestiques et extérieures pour combler les déficits du budget, financer des dépenses publiques, y compris des projets de développement, lutter contre la dépression et le chômage et faire face à des situations d’urgence imprévues et inattendues et non budgétisées. En conséquence, la dette publique a une influence importante sur l’économie à court et à long termes. Il est donc important pour un pays emprunteur :

1- Définir une politique d’endettement en cohérence avec les politiques macroéconomiques qui sous-tendent sa stratégie de développement à moyen et long termes ;
2- s’assurer d’une bonne utilisation des ressources empruntées et in fine honorer à échéance due le service de la dette.

Les crises de la dette dans le monde dans le passé (l’Amérique latine dans les années 1980, l’Afrique dans les années 1990 et les pays avancés suite à la crise financière de 2008) et à l’heure actuelle (la récente augmentation alarmante de l’endettement public au niveau global depuis 3 ans) sont là pour nous rappeler les risques de politiques d’endettement mal conçues et exécutées. L’Algérie a, pour sa part, également fait face à une crise d’endettement extérieur majeure en 1994 qui est aujourd’hui sous contrôle total grâce à l’accord de rééchelonnement de 1995 et au boom pétrolier des années 2000-2014.

A contrario, du fait de la mauvaise gestion du choc pétrolier de 2014, dont les déséquilibres continus du budget, la dette intérieure a enregistré une hausse considérable depuis 2017, hausse accélérée par les chocs pétrolier et sanitaire de mars 2020. Si on se projette sur l’avenir immédiat et à la politique publique inchangée, la dette intérieure peut se transformer en un risque macroéconomique majeur qui pourrait compliquer la relance économique du pays (à l’instar de la Grèce entre 2010-2018). En conséquence, la résolution de la crise de la dette intérieure implique la prise en charge de la crise budgétaire.

Concepts de base et implications macroéconomiques de la dette publique

Pour ce qui est du point 1, la dette publique, parfois également appelée dette souveraine, représente l’encours total de la dette (obligations et autres titres) de l’administration centrale d’un pays. La dette publique peut être contractée à la fois à l’extérieur (auprès de créanciers étrangers) et à l’intérieur (obligations du gouvernement envers les prêteurs nationaux). L’endettement pose ipso facto la question de son remboursement et donc de sa viabilité qui est évaluée par un outil principal appelé analyse de la viabilité de la dette (AVD). L’AVD est un exercice technique pour apprécier la capacité de l’état emprunteur à rembourser cette dette sur le moyen et long terme sans la renégocier ou faire défaut ou avoir à entreprendre des ajustements préjudiciables sur le plan économique et politique pour l’emprunteur. L’AVD permet de tirer divers indicateurs, dont les plus usuels sont :

(1) -La dette publique en pourcentage du Produit Intérieure Brute (PIB, soit la richesse produite annuellement) ;
(2)- pour la dette intérieure, le déficit primaire budgétaire qui est calculé comme la différence entre les recettes fiscales et les dépenses primaires de base (salaires, biens et services et subventions et transferts) pour vérifier si le solde primaire permet de couvrir les intérêts de la dette ;
(3)- pour la dette extérieure, il faut se focaliser sur (i) le stock de la dette publique extérieure par rapport aux recettes d’exportations de biens et services ; (ii) le service de la dette par rapport aux recettes d’exportations de biens et services ; et (iii) le service de la dette en rapport au PIB.
Pour le point 2, de nombreuses études internationales ont fait ressortir le rôle positif de la dette publique dans l’accroissement des agrégats demande et production à court terme. A moyen et long terme, la dette publique n’est pas, toutefois, la voie recommandée vu ses effets négatifs sur :

(i)- l’accumulation du capital ;
(ii)- le niveau des taux d’intérêt à long terme qui augmenteront et pèseront sur le financement de la croissance ;
(iii)- la fiscalité dans la mesure ou les autorités pourront recourir à une imposition future plus élevée pour rembourser cette dette ;
(iv)- le climat économique du fait des incertitudes pouvant entourer les perspectives économiques du pays et les politiques publiques à articuler. Un endettement très élevé peut conduire également à une crise bancaire ou monétaire et/ou limiter les effets des politiques budgétaires de relance et partant compromettre la croissance économique.

la dette publique totale de l’algérie est en constante hausse du fait de l’explosion de la dette intérieure depuis 2016, résultat direct de la crise budgétaire

En effet, la dette publique totale (intérieure et extérieure) est passée de 10,5% du PIB en 2015 à 22,9% en 2016 et 48,6% en 2019. En matière d’endettement interne et externe, l’Algérie n’a jamais eu de stratégie clairement définie du fait de la philosophie passéiste (qui continue de prévaloir) des autorités à compter sur les seules recettes publiques domestiques (fiscalité) et extérieures (rente pétrolière) pour financer les besoins en développement et en fonctionnement immenses du pays (qui est en voie de développement). La crise d’endettements extérieurs des années 1980/début des années 1990 est le produit d’une approche volontariste dans ce domaine comme en témoignent les tergiversations (6 années) autour de sa résolution contraignant les autorités à solliciter l’aide du FMI en 1994.

Le boom pétrolier a donné l’occasion au pays de reprendre le contrôle de la dette extérieure et de devenir même un temps préteur net. La montée de la dette intérieure depuis 5 ans est un autre signe de l’absence de stratégie d’endettement. Les emprunts intérieurs sont devenus, non par choix délibéré mais sous la pression des événements, la source unique de financement dans le sillage du choc pétrolier de 2014. Cet endettement intérieur a toujours pris des formes non orthodoxes, avec un recours à des ressources intergénérationnelles, aux surplus des entités publiques, à une souscription publique en 2015 et depuis 2017 une forte dépendance par rapport aux concours de la Banque centrale.

Ces derniers sont devenus encore plus incontournables depuis les chocs pétrolier et sanitaire de mars 2020. Sur cette tendance, en l’absence de toutes réformes pour reprendre le contrôle des finances publiques, les contours d’une crise de l’endettement intérieur se dessinent de plus en plus clairement et peuvent aussi générer une crise bancaire.

La dette extérieure de l’Algérie : de la crise aiguë de 1994 à sa maîtrise totale en 2020 grâce aux réformes de 1994 et au boom pétrolier

Le stock de la dette extérieure est passé de 21,1 milliards de dollars (33,1% du PIB) en 1986 à 29,5 milliards de dollars (70% du PIB) en 1994 pour retomber à 17,9 milliards (17,4% du PIB) en 2005 et se situer à 5,7 milliards (2,3% du PIB) en 2019. Pendant la même période, le service de la dette passait de 9 milliards de dollars (82% du PIB) en 1994 à 5,5 milliards (16,7% du PIB) en 2005 et 0,2 milliards (2,1% du PIB) en 2019. La dette extérieure comprend des encours à court terme (57% du total) et des créances à moyen long termes (43% du total). Par type de créanciers, la part des multilatéraux est de 25,4 % alors que celle des bilatéraux se situe à 12,3%. La baisse spectaculaire de la dette extérieure reflète quatre grands moments :

(1)- la crise de l’endettement extérieur de 1994 :
(2)- les accords de rééchelonnement du Club de Paris (1994, 1995 et 1996) qui l’ont réduite de façon marquée ;
(3)- le remboursement anticipé de la dette de 2004/2005 favorisé par une augmentation marquée de réserves internationales de change (RIC) ; et
(4)- l’accord de prêt de l’Algérie au FMI de 2016, renouvelé en 2018 qui a transformé momentanément l’Algérie du statut d’emprunteur à celui de créancier.

1- Pour le premier point, rappelons que l’Algérie a beaucoup emprunté dans les années 80 pour financer, entre autres la consommation et des projets à faible rendement en appui d’un complexe industriel vaste et inefficace. En 1994, l’endettement étranglait le pays vu :

(i)- Son poids (70% du PIB) ;
(ii) son service colossal (9 milliards de dollars, 82% des recettes d’exportation totales et près de 25% du PIB) ;
(iii) sa structure (dominée dès 1990 par des crédits fournisseurs à court terme de 1 à 3 ans) ;
(iv) surtout sa mauvaise gestion par les autorités qui refusaient un rééchelonnement global.

En effet, les autorités : (1) optaient dès 1991, dans le cadre du premier accord de confirmation signé entre le FMI et l’Algérie, pour un reprofilage de la dette (rééchelonnements partiels sur base volontaire donc allégement suffisant) ; et (2) continuaient à honorer scrupuleusement tous les paiements de la dette extérieure jusqu’à ce qu’ils atteignent 85 % des recettes d’exportation. La situation des paiements extérieurs est alors devenue intenable et, en avril 1994, l’Algérie a demandé un rééchelonnement global de sa dette à ses créanciers bilatéraux officiels et commerciaux dans le sillage d’un programme de réformes conclu avec le FMI. Trois années précieuses ont été ainsi perdues.

2- Pour le second point, il faut distinguer l’accord avec le Club de Paris (dette de l’Etat vis-à-vis des créanciers publics) et le Club de Londres (dette de l’Etat vis-à-vis des créanciers privés).
Pour ce qui est du Club de Paris, l’Algérie a obtenu un accord généreux en trois temps (1995, 1996 et 1997), les créanciers acceptant d’inclure les dettes contractées avant septembre 1993 – la date butoir – et un échéancier de remboursement progressif sur 15 ans avec une courte période de grâce de 2 ans (par rapport aux conditions standard du Club de Paris de 10 ans avec 5 ans de grâce). Les accords du Club de Paris ont fourni plus de 12 milliards de dollars d’allégement de trésorerie et fait baisser le service de la dette de 82% des exportations en 1993 à 42% en 1995 et à 31% en 1996.

Pour ce qui est du Club de Londres, l’Algérie a conclu en septembre 1995 un très bon accord avec les banques commerciales sur les conditions du rééchelonnement de la dette commerciale qui a été approuvé par tous les participants en juin 1996.

L’accord couvrait les dettes échues entre le 1er mars 1994 et 31 décembre 1997 (3,23 milliards de dollars), y compris toutes les dettes précédemment rééchelonnées (à l’exclusion de celles dues aux sociétés de crédit-bail japonaises) avec une période de remboursement de 15 ans ½ et un délai de grâce de 6 ans ½. L’accord était très favorable car il offrait une période d’amortissement plus longue et incluait des créances antérieures à la date – butoir. Il comprenait également des dispositions pour les conversions de dettes / actions, les rachats de dettes et les échanges de dettes.

Ainsi, l’Algérie a pu économiser au total près de 16 milliards de dollars de trésorerie, un énorme ballon d’oxygène. Combiné à l’apport du FMI (3 milliards) et des autres bailleurs de fonds (11 milliards), l’Algérie a reçu un total de 30,6 milliards de dollars entre 1994 et 1997 : 10,3 milliards de dollars en 1994, 9,3 milliards de dollars en 1995, 6,3 milliards de dollars en 1996 et 4,7 milliards de dollars en 1997.

Ces ressources ont permis de financer des importations de biens de consommation, bien intermédiaires et des équipements, allégé considérablement la dette extérieure et fait repartir la croissance qui est passée de -2-2% en 1993 à plus de 4% en 1995 et 1996, les taux de croissance économique consécutifs les plus élevés depuis 1985 et permis de reconstituer les RIC qui sont passées de 1 milliard de dollars en 1993 à 8 milliards en 1997. La hausse des prix du pétrole a davantage renforcé le niveau des RIC, permettant d’atteindre 9 mois d’importations et un ratio service de la dette/ recettes d’exportation totales de 30 % en 1997.

3- Pour le troisième point, une combinaison opportune de prix plus élevés et d’une expansion de la production de pétrole ont permis de dégager un énorme excédent du compte des transactions extérieures (18 % du PIB).
Ceci a conduit les autorités a entamer un processus de remboursement anticipé de la dette extérieure dès 2004/2005 (que certains créanciers ont combattu), en commençant par un remboursement anticipé de 1,1 milliard de dollars à la Banque Européenne d’Investissement et à la Banque Africaine de Développement (faisant baisser le ratio dette extérieure/PIB de 26 % en 2004 à 16½ % en 2005),  suivi en novembre 2005 du rachat complet et anticipé des emprunts auprès du FMI et complété par le remboursement de 10½ milliards de dollars aux créanciers du Club de Paris et du Club de Londres, faisant passer le ratio dette/PIB de 17% en 2005 to moins de 4½ percent en 2006. Une décision excellente.

(4)- L’accord FMI-Algérie de 2016. Pour disposer de ressources importantes sur une base temporaire afin de lutter contre des crises mondiales, le FMI approche régulièrement les états disposant de surplus extérieurs pour conclure un accord de prêt. Dans ce contexte, l’Algérie a conclu un accord en 2016 pour un montant de 5 milliards de dollars, accord renouvelé en 2018 et arrivé à expiration en décembre 2019. En vertu de cet accord, l’Algérie devait transférer 5 milliards de dollars au FMI en cas de requête de ce dernier. Dans l’intérim, les ressources restent donc à la disposition du pays. En contrepartie, l’Algérie devait recevoir un taux d’intérêt d’au moins 1% alors que les taux d’intérêt internationaux étaient négatifs.

(5)- A fin 2020, la dette extérieure devrait atteindre 3,7 milliards de dollars (soit 2,1% du PIB). La dette extérieure du pays est donc sous contrôle et constitue le seul indicateur macroéconomique au vert. Toutefois, si la reprise du contrôle de l’endettement extérieur doit être saluée comme une action très positive et judicieuse, elle n’a pas été accompagnés comme cela aurait dû entre le cas d’une politique de diversification de l’économie, d’une stratégie d’attrait des capitaux extérieurs à la mesure du potentiel productif du pays et de la construction d’une plus grande résilience économique du pays.

Au contraire, une mesure audacieuse a été amoindrie par l’absence de réformes, continuant à exposer le pays à la volatilité des prix du pétrole mais également des céréales, vu les importations massives de blé dur du pays. Une opportunité manquée de réorienter le pays.

La dette intérieure du pays : une montée préoccupante liée directement aux déséquilibres budgétaires profonds et à l’absence de volonté de prise en charge des faiblesses structurelles des finances publiques

La dette intérieure se compose de bons du Trésor et d’obligations, ainsi que de l’encours de la dette achetée à des entreprises publiques. Les 2/3 de l’encours de titres du trésor sont détenus par la banque centrale et le reste par des banques (principalement publiques) et des compagnies d’assurance.

La montée spectaculaire de la dette intérieure est due d’abord et avant tout au creusement du déficit global du Trésor qui est passé entre 2000 et 2020 de 1,3% du PIB à 14,1% du PIB, en raison d’une politique budgétaire expansionniste et de l’absence de réformes pour reprendre le contrôle des finances publiques du pays qui souffrent de quatre vulnérabilités, notamment

(i)- leur viabilité compte tenu de la durée de vie des ressources pétrolières et du besoin de consolidation budgétaire (le pays couvre difficilement ses dépenses de base avec les recettes fiscales) ;
(ii)- la faiblesse des recettes fiscales ;
(iii) le poids de certaines dépenses courantes ;
(iv)- l’inefficience des dépenses en capital ;
(v)- la structure inadéquate de financement du déficit budgétaire qui ne répond à aucune stratégie de soutien à la croissance et à l’emploi. La couverture de ces déficits s’est faite au cours des dernières décennies par le recours aux ressources du Fonds de Régulation des Recettes (FRR) en premier lieu et ensuite les tirages sur les comptes des entités publiques. Cependant, avec l’épuisement de l’épargne du FRR et l’assèchement de la liquidité bancaire en 2017, le gouvernement a opté pour la modification de la loi bancaire pour emprunter (entre 2017-2022) directement à la banque centrale afin de financer son déficit, racheter une partie de sa propre dette envers les entreprises publiques et la dette des entreprises publiques envers les banques publiques et financer le Fonds national d’investissement. En conséquence, le ratio financement monétaire/PIB s’accroît de plus en plus (environ 25% du PIB), adossé à des titres à longue échéance (jusqu’à 30 ans) et à faible taux d’intérêt (0,5%).

Pour ce qui est de la dette publique intérieure elle-même, elle est passée de 4958 milliards de DA (26% du PIB) en 2017 à 9301 milliards de DA (soit 46,3% du PIB) en 2019, dont la moitié constitue des garanties du gouvernement central. En 2020, la dette intérieure devrait atteindre 11,301 milliards de DA (soit 52,4% du PIB). Vu les urgences de la pandémie qui se poursuivra en partie en 2021, le poids de l’endettement va s’accroître pour atteindre environ 13,300 milliards de DA (59,9% du PIB).Une situation de crise et des perspectives défavorables au vu de nos besoins de financement futurs.

Des besoins de financement importants pour 2021-2023 et leurs implications macroéconomiques

En tendance actuelle, en dehors de toute réforme, le déficit budgétaire global se situerait en moyenne à 15,1% du PIB au cours de la période 2020-2023. Simultanément, le déficit du compte courant de la balance des paiements atteindrait une moyenne de 16,3% du PIB au cours de la même période. Pour 2020, le déficit du budget sera couvert par le financement monétaire, unique possibilité disponible présentement. Le trou de la balance des paiements sera couvert de nouveau par un tirage sur les réserves de change, unique possibilité disponible. En conséquence, les besoins de financement prévisionnels de ces déficits jumeaux pour 2021-2023 seront : (1) pour le budget, environ 2200 milliards de DA/an soit 6600 milliards de DA (soit environ 50 milliards de dollars) ; et (2) pour la balance des paiements, environ 60 milliards de dollars. Un total de 110 milliards de dollars.

Deux scenarios :

(1)- Absence de réformes : dans ce cas, l’endettement intérieur va s’aggraver dangereusement et sera accompagné d’une pression sur les prix à la consommation et le taux de change, la perte de compétitivité du pays, la baisse de croissance et la détérioration du front social. Ajoutons la perte de crédibilité de la banque centrale et donc sa capacité à promouvoir la stabilité des prix et les effets sur le système bancaire qui détient une partie de la dette publique et qui subit frontalement les choc sanitaire et pétrolier (les chiffres du premier semestre en sont une preuve). Sur le plan extérieur, le pays va enregistrer une perte continue de ses RIC et affronter une crise de change en 2022 ;
(2)- mise en place de réformes : dans ce cas, elles permettront de réduire les besoins en financement d’un montant cumulatif de 25 milliards de dollars (gains liés aux réformes). Combiné aux disponibilités en RIC d’environ 43,8 milliards de dollars à fin décembre 2020, le gap de financement restant à couvrir sera donc de 41 milliards de dollars sur 3 ans. A mobiliser.
Stratégie économique, résolution et stratégie d’endettement et couverture des besoins financiers futurs du pays (y compris par le recours à l’endettement extérieur incontournable)

Le pays a besoin immédiatement :

(i) D’une stratégie à moyen et long terme qui offre à la population algérienne et au monde entier la visibilité économique à moyen et long terme nécessaire ;
(ii) d’une stratégie de mobilisation de ressources nationales et extérieures et d’une définition claire de la gestion de la dette publique qui précise, entre autres, les usages productifs des emprunts ;
(iii) des indicateurs de dette publique qui inspirent confiance aux créanciers sur la capacité du pays à rembourser ;
(iv) une coordination étroite entre les responsables de la politique budgétaire, de la politique monétaire et du secteur réel (public et privé) afin de maintenir l’endettement du secteur public sur une trajectoire durable, viable et crédible.

Vu l’importance des besoins de financement (mais minuscules en comparaison des 1000 milliards de dollars engrangés par le pays entre 2000-2019), il serait souhaitable que les autorités construisent une structure de financement combinant des recours à l’emprunt intérieur, à la finance islamique locale et extérieure, aux créanciers officiels multilatéraux et bilatéraux et au marché financier international (émission de dette souveraine à intervalles réguliers pour établir une courbe de rendement en devises qui peut servir de référence pour le secteur privé ou les entreprises publiques cherchant à emprunter à l’extérieur, prêts syndiqués pour financer les infrastructures, les projets énergétiques et l’industrie extractive et les prêts consortiaux).

Par ailleurs, compte tenu de l’intégration financière limitée de l’Algérie avec le système financier international, une vraie sensibilisation des investisseurs (et non les road shows touristiques du passé) sera particulièrement importante pour expliquer les réformes, les perspectives économiques du pays et le programme du gouvernement. In fine, ce mix de ressources internes et de ressources externes incontournable demande une préparation minutieuse des dossiers et la construction d’éléments de référence qui inspirent confiance aux créanciers nationaux et étrangers sur le titre Algérie.

 

Par Abdelrahmi Bessaha

Macroéconomiste, spécialiste des pays en post-conflits et fragilités.


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