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jeudi, 26 novembre, 2020
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Face à la récession économique : Quelle stratégie à moyen terme et quel budget pour 2021 ?

19 octobre 2020 à 10 h 22 min

Une fois certains concepts-clés clarifiés, cet article passera en revue le contexte économique local et international et analysera le projet de la LFI pour 2021. En filigrane de cet important événement que représente le projet de LFI, se sont posées des questions fondamentales, notamment la communication publique dans le domaine économique, la disponibilité de l’information économique de base au bénéfice de la population et in extenso la transparence des finances publiques et la gouvernance budgétaire. L’article proposera un certain nombre de pistes.

 

La loi de finances, un jalon important dans la vie économique du pays

La discussion et l’adoption d’une loi de finances (initiale – LFI – ou complémentaire – LFC -) sont des moments importants dans la vie d’un pays dans la mesure où elle pèse si lourdement sur tous les agrégats économiques, la gestion macroéconomique, la relance de l’activité et la modernisation de l’économie. In fine, la loi de finances a un impact considérable sur la vie des populations. Pour ce qui est de l’Algérie, la discussion sur la LFI 2021 intervient dans un climat de crise économique profonde jamais observée auparavant. Il est donc important de s’intéresser de très près aux intentions et objectifs à moyen terme des autorités en matière de fiscalité, dépenses publiques, stabilité économique, croissance, emploi et inflation autour desquels s’articulerait le budget 2021. Il est encore plus crucial de savoir ce qu’elles comptent faire pour affronter la récession actuelle. En effet, la crise sanitaire a dévasté des pans entiers de l’économie, augmenté le chômage et mis en faillite de nombreuses entreprises. De plus, au moment où le pays essaie de rouvrir l’économie dans un climat d’incertitude sanitaire, les autorités devront désormais faire plus et mieux avec moins.
Concepts clés

Distinguons : 

(1)- Budget et loi de finances ;
(2)- lois de finances initial et complémentaire ; et
(3)- un stimulus fiscal.
Pour le premier point, le budget national est l’acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses de l’État pour un exercice annuel (calendaire ou non). En revanche, la loi de finances est le texte juridique qui permet d’adopter le budget par le biais d’un vote de la représentation nationale.

Pour le second point (les variantes des lois de finances), notons que les budgets sont construits sur la base d’hypothèses économiques et financières réalistes au moment de leur préparation, conduisant le pays à adopter une loi de finances initiale (LFI) qui prévoit et autorise l’ensemble des recettes et dépenses de l’État. Si en cours d’année, des changements importants interviennent qui déraillent les projections initiales, les dispositions de la LFI peuvent être modifiées si besoin est, par le biais d’une loi de finances complémentaire.
Troisième point, en période de récession économique, un fiscal stimulus (relance budgétaire) bien conçu avec des mesures bien ciblées (accroissement des dépenses publiques, baisse des impôts ou une combinaison des deux) peut soutenir la demande de biens et services, réduire la profondeur et la durée de la récession et faciliter une reprise économique.

Contexte domestique et international

Sur le plan domestique, l’Algérie est entrée en récession depuis fin juin 2020 et risque une crise de change d’ici quelques mois en l’absence de plan global et cohérent de redressement.

A fin juin 2020, les données préliminaires et partielles font apparaître ce qui suit :

1)- un recul marqué de la croissance économique d’environ 7%, ce qui représente une perte d’environ 1430 milliards de DA, dont 386 milliards au niveau des services marchands, 311 milliards de DA pour les hydrocarbures et 176 milliards de DA pour le secteur des BTP (un secteur déjà en difficulté en 2019). Sous l’angle du revenu national, notons les pertes élevées ayant affecté l’Etat (environ 271 milliards de DA), les salariés (environ 243 milliards de DA) et les entreprises (environ 60 milliards de DA);
2)- une inflation en hausse (2,1% à fin juin 2020 et 2,8% à fin août 2020) du fait de la remontée des prix des produits alimentaires;
3)- un chômage très élevé qui affecterait environ 5 millions de personnes du fait des nombreuses fermetures d’entreprises;
4)- des déficits jumeaux du budget (18% du PIB) et du compte courant de la balance des paiements (environ 8,0% du PIB) ; et
5)- une stagnation des indicateurs monétaires (masse monétaire, crédit au secteur privé et crédit net à l’État) qui traduisent une chute de la demande en crédit, conduisant à l’absence de création monétaire et donc à une crise de liquidité.

Pour fin 2020, les perspectives demeurent défavorables et il est à anticiper :

1)- une croissance négative de 6-7% ;
2)- une inflation des prix à la consommation de 4,5% ;
3)- un déficit budgétaire de 15,3% du PIB ;
4) un déficit du compte courant de la balance des paiements de 16,3% du PIB ; et
5)- une baisse des réserves internationales de change (RIC) à environ 42,8 milliards de dollars compte tenu de la nécessité de procéder à un tirage sur les réserves internationales de change (RIC) pour couvrir le déficit global de la balance des paiements. Pour ce qui est du déficit du budget, il ne pourra être couvert que par le financement monétaire.

Pour 2021, tablant sur des importations annuelles de 32 milliards de dollars et des recettes d’exportation de 22 milliards de dollars et des services et revenus nets (9 milliards de dollars), des transferts (3 milliards de dollars) et autres flux au titre du compte capital (1 milliard de dollars), le solde global de la balance des paiements fera apparaître un déficit d’environ 21 milliards de dollars. La couverture de ce dernier va diminuer nos RIC qui passeraient ainsi à 25,8 milliards de dollars à fin 2021, un niveau inadéquat pour couvrir les besoins du pays en 2022 projetés à environ 35 milliards de dollars. Les signes avant-coureurs d’une crise de change possible.
Sur le plan international, le contexte reste difficile, avec une croissance mondiale projetée par les services du FMI à moins 4,4% pour 2020 et 5,2% pour 2021. Les ménages à faible revenu continuent de représenter la catégorie la plus affectée par la récession mondiale, replongeant ainsi des millions d’individus dans la pauvreté dont ils avaient été extraits.

Les faiblesses de la politique budgétaire

En plus des contraintes économiques domestiques et internationales ci-dessus et d’un climat social très difficile, les finances publiques de l’Algérie sont dans une situation de fragilité causée par des années de gestion inadéquate. Citons :

1)- le problème de la viabilité du fait de la durée de vie des ressources pétrolières ;
2)- la faiblesse des recettes fiscales illustrée par un recouvrement inférieur à un potentiel d’au moins 3 points de pourcentage du PIB hors pétrole, reflétant une politique fiscale irrationnelle, une administration fiscale et douanière inefficiente et corrompue et des avantages fiscaux lourds et inefficaces ;
3)- le poids élevé de la masse salariale et des subventions qui représentent 90% des dépenses courantes et 156% des recettes fiscales (des ratios extrêmement insoutenables) ;
4)- l’inefficience des dépenses en capital reflétées par des retards, des taux de réalisation faibles et des surcoûts ;
5)- une structure inadéquate de financement du déficit budgétaire qui n’est pas viable et ne répond à aucune stratégie de soutien à la croissance et l’emploi.

Le contenu du projet de la LFI pour 2021

De façon générale, le projet de LFI 2021 inclut environ 130 mesures de recettes sans grande portée, dont 32 au titre de la politique fiscale, 90 pour ce qui est de l’administration fiscale et douanière et 8 en relation avec les avantages fiscaux. En matière de dépenses, le projet de LFI 2021 ne contient pas de mesure particulière, à l’exception d’un montant modeste pour la relance budgétaire (stimulus fiscal).

1)- Pour les recettes pétrolières, elles sont projetées à 1919 milliards de DA pour 2021 par rapport à 1540 milliards de DA dans la LFC 2020 et 2200 milliards de DA au niveau de la LFI 2020. L’accroissement de 24,1 % pour 2021 reflète trois effets :
i)- un effet volume : en vertu de l’accord pétrolier G-20/OPEP de mars 2020, l’Algérie voit donc son niveau d’exportation de brut remonter de 407,000 barils/jour à 455,000 barils/jour (pour la période janvier 2021-avril 2022);
ii)- un effet prix puisque les prix du baril de pétrole ont connu une certaine amélioration ces derniers mois pour se situer à environ 43 dollars ;
iii)- un effet taux de change résultant du glissement présent et prochain de la valeur du DA par rapport au dollar EU.

2)- Pour ce qui est des recettes fiscales ordinaires, elles sont projetées à 3408,9 milliards de DA, soit une baisse de 11,5% par rapport au niveau prévu dans la LFC 2020 (3856 milliards de DA) et 16,6 % par rapport à l’objectif de la LFI 2020 (4089 milliards de DA). Cette baisse de 448 milliards de DA s’explique d’abord et avant tout par le recul de l’activité en 2021 qui fera perdre environ 460 milliards de DA de recettes fiscales au titre de l’IRG, de l’IBS, de la TVA importation, de la TVA intérieure et des droits de douane. Ce manque à gagner en termes de recettes fiscales résulte d’une baisse des revenus des agents économiques, baisse qui devrait affecter la consommation et les importations des agents économiques. Il ne sera pas compensé par :
i)- l’effet plein des mesures prises au titre de la LFI et de la LFC 2020 (environ 40 milliards de DA) ;
ii)- l’effet net des nouvelles mesures incluses dans le projet de LFI 2021 au titre de la politique fiscale (+50 milliards de DA), l’administration fiscale (+30 milliards de DA) et l’octroi des avantages fiscaux (-100 milliards de DA).

3)- en ce qui concerne les dépenses courantes, notons ce qui suit :
i)- le projet de LFI prévoit un niveau de 5314 milliards de DA par rapport à 4752 milliards de DA dans la LFC 2020 et 4893 milliards de DA dans la LFI 2020, soit un accroissement de 562 milliards de DA (11,8%) ;
ii)- sur 35 structures gouvernementales, 20 d’entre elles devraient bénéficier d’enveloppes budgétaires en hausse en termes réels (au-delà de 2,8 %) alors que les 15 restantes verront une baisse de leurs crédits en termes réels (significative dans certains cas), créant un espace pour inclure un ‘stimulus fiscal » pour 2021 ;
iii)- le poste charges communes devrait passer de 493,5 milliards de DA dans la LFC 2020 à 693,5 milliards de DA pour 2021, soit une hausse de 40,5% .

4)- pour ce qui est du stimulus fiscal, son montant est de 52,3 milliards de DA (soit 0,28 % du PIB). Il cible la santé publique (2 milliards de DA), la pharmacie (327 millions de DA comparé à 8,4 milliards de DA dans la LFC 2020) et la solidarité nationale et la famille (50 milliards de DA).

5)- pour les dépenses en capital, le projet de LFI 2021 prévoit un montant de 2798 milliards de DA par rapport à 2620 milliards de DA au titre de la LFC 2020 et 2929 milliards de DA dans la LFI 2020, soit une différence de 309 milliards de DA. En conclusion, ce projet de budget va se traduire par un surplus primaire de 402,1 milliards de DA qui permettra de couvrir les intérêts de la dette. Toutefois, le reliquat (environ 280 milliards de DA) ne pourra financer que 10 % des dépenses en capital prévues. En conséquence, 90 % des dépenses en capital seront financées par de la création monétaire. Pour le déficit global, il devrait se situer à 21,3 % du PIB (inclusion faite du déficit de la CNR), comparé à 15,3% dans la LFC 2020 et 9,2% dans la LFI 2020, soit un écart de 12 points de pourcentage par rapport à la période de pré-crise. Il sera également couvert par de la création monétaire, vu la limitation des options de financement. Un tel endettement de l’État vis-à-vis de la banque centrale n’est pas de nature à favoriser les efforts du pays pour mobiliser des financements externes.

Évaluation du projet de LFI 2021

Cinq questions fondamentales se posent :

1)- Est-ce que projet s’inscrit dans une stratégie à moyen terme ? Non, car le projet de LFI est construit en dehors d’une stratégie ciblant des objectifs macroéconomiques à moyen terme précis et réalistes contenus dans un cadre budgétaire à moyen terme (CBMT). Par ailleurs, inclure les projections de dépenses pour 2022 et 2023 est nettement insuffisant ;
2)- Y a-t-il un ajustement budgétaire ? Non, en dépit de la récession et de certaines marges de manœuvre créées par la baisse des prix du baril. Le projet de LFI 2021 sous-tend un budget prudent et de transition. Il n’envisage pas d’ajustement (symétrique ou asymétrique) qui permettrait d’amorcer un processus de retour à la viabilité budgétaire à moyen terme. A contrario, le projet de LFI 2021 aggrave un déficit budgétaire déjà élevé, dont la réduction progressive est la pierre angulaire d’une stratégie de reprise économique à moyen terme ;
3)- Est-ce que le fiscal stimulus (relance budgétaire) est adéquat ? prématuré d’y répondre à ce stade mais notons trois points :
i)- le montant global de 52,3 milliards de DA (0,3% du PIB et 1% du volume total des dépenses courantes budgétisées) est faible pour agir de façon décisive sur l’activité économique et in fine le niveau de vie de la population ;
ii)- le multiplicateur de dépenses courantes est de 0,6 %, n’entraînant ainsi qu’environ 310 millions de DA de dépenses additionnelles, un montant modeste pour générer un impact marquant ; et
iii)- le ciblage couvre à bon escient la santé publique, la pharmacie et les ménages, Ipso facto, pour résister à la crise actuelle, les entreprises du secteur privé devront s’appuyer directement sur le secteur bancaire et indirectement sur les dépenses d’investissement publiques pour peu que leurs effets de ruissellement soient marquants, ce qui amène à la question suivante ;
4)- Pour la composante post-urgence et reprise économique du projet de LFI 2021, peut-elle être «drivée» par le volume des investissements publics prévus ? L’efficience de l’investissement public (résultant de nombreux facteurs contraignants) transparaît à travers une série d’indicateurs, dont :
i)- le ratio production/capital supplémentaire (8 DA de dépenses pour 1 DA de valeur ajoutée additionnelle);
ii)- le multiplicateur de dépenses en capital qui montre que l’investissement public ne permet de réaliser que 40% de son potentiel ;
iii)- le taux de qualité des infrastructures qui fait ressortir une marge d’amélioration potentielle de 24 % ;
iv)- les retards dans l’achèvement les projets (environ 24 mois environ) ; et
v)- les surcoûts estimés à environ entre 10% (construction) et 20% (développement local) selon la nature des projets. Ajoutons à cela, entre autres, la lourdeur des procédures des dépenses publiques, la lenteur caractérisant la passation des marchés publics et les contraintes administratives régissant l’aménagement du territoire. La combinaison de ces deux grands facteurs (faible inefficience et pesanteurs administratives) pourrait donc transformer une enveloppe de crédits de paiements de 2798,5 milliards de DA en décaissements effectifs d’environ 800 milliards de DA qui ruisselleront dans l’économie sous forme de rémunérations, consommations diverses, impôt, compensant en partie la richesse perdue en 2020.

En filigrane de ce projet de LFI 2021, quatre préoccupations ont émergé, à savoir la communication, la disponibilité des données économiques et financières, la transparence des finances publiques et la gouvernance budgétaire.

1)- Communication : A ce jour, la communication publique a laissé à désirer sur les grands défis auxquels fait face le pays et la gestion de la récession ;
2)- Disponibilité des données de base : à mi-octobre 2020, les sites web des sources principales gouvernementales sont pauvres en données :
i)- pour les finances publiques, seule la Situation résumée des opérations de trésorerie (SROT) à fin mars 2020 a été publiée (nous ne faisons même pas référence aux données sur les opérations financières de l’Etat). Même avec un lag compréhensible de 60 jours, la SROT à fin juin 2020 aurait dû être mise en ligne ;
ii)- pour les secteurs monétaire et extérieur, aucune statistique couvrant 2020 n’est mise en ligne ; et
iii)- pour le secteur réel et les prix, l’ONS a publié les comptes nationaux du premier trimestre 2020 et les données mensuelles sur les prix à la consommation de façon régulière. Par contre, les comptes nationaux pour le second trimestre ne sont pas encore en ligne. En lieu et place, l’ONS a publié des données sur la production industrielle. Cette absence de données économiques et financières de base est incompréhensible et ne sert personne. Par ailleurs, le projet de LFI 2021 inclut une mesure qui vise à faire payer l’accès aux statistiques des douanes pour tous les utilisateurs (à l’exception des administrations publiques et organes de l’État). Cette mesure n’a aucune justification et est absolument incompréhensible sauf à vouloir empêcher la population de s’informer ;

3)- la question de la gouvernance et de la transparence budgétaire. La transparence budgétaire assoit une relation solide entre les citoyens et leur dirigeants et implique :
i)- des rapports financiers contenant des informations pertinentes, complètes, opportunes et fiables sur les opérations et les performances fiscales du gouvernement ;
ii)- des prévisions budgétaires crédibles et la budgétisation de ressources en fonction d’objectifs précis ;
iii)- une analyse et une bonne gestion des risques budgétaires qui pourraient mettre en péril les finances publiques ; et
iv)- une gestion claire des revenus tirés des ressources naturelles, ce qui nécessite la mise en place d’un cadre transparent pour la propriété, la passation de marchés, la fiscalité et l’utilisation des revenus générés par ces ressources naturelles. La mise en place de ces éléments ouvre la voie à des institutions budgétaires bien structurées et gérées efficacement.

En retour, cela permet d’améliorer la discipline budgétaire, renforcer la résilience, rendre la dépense moins volatile et de disposer de finances publiques plus saines. Précisons toutefois que si un manque de transparence budgétaire peut être un facteur propice à la corruption, il ne signifie pas nécessairement qu’il y a corruption publique. A contrario, une satisfaction aux exigences minimales de transparence budgétaire ne reflète pas nécessairement un faible niveau de corruption. Pour la gouvernance du budget, la crise actuelle est rendue complexe du fait de la paucité des outils modernes de gestion et de prévisions.
Pistes à explorer pour affronter la récession et mobiliser l’adhésion des citoyens

A cet effet, il serait souhaitable :

1)- de se donner des objectifs à moyen terme (2021-2023) : sur les plans macroéconomiques autour desquels il faudra articuler des objectifs annuels pour 2021 ;
2)- développer une politique de communication : devant traiter des causes fondamentales autant que des symptômes afin de calmer les craintes de la population, faciliter la compréhension des défis et obtenir l’adhésion des citoyens à des mesures qui pourraient être difficiles à mettre en œuvre. Les messages devront être simples, en veillant à :
i)- ne laisser aucune question essentielle sans réponse ;
ii)- exposer les grandes orientations des autorités ;
iii)- ne pas occulter les faits désagréables pour contrer la rumeur, les spéculations et les exagérations qui viendront combler les lacunes de l’information officielle ; et
iv) parler d’une seule voix pour éviter des contradictions ou un manque de cohérence dans les messages ;

3)- publier les données macroéconomiques de base en temps opportun et assurer la diffusion leur plus large ;
4)- renforcer la transparence budgétaire en publiant des données de base et des rapports régulièrement. En période de crise notamment, plus la population est informée plus elle comprend les défis et mieux elle participe à leur solution. Il en est de même pour nos partenaires étrangers avec qui le pays souhaite travailler pour résoudre les problèmes économiques du pays ; et
5)- renforcer la gouvernance budgétaire en :
i)- réactivant le CBMT ;
ii)- ventilant les charges communes sur des lignes budgétaires précises :
iii)- organisant la transition vers la nouvelle loi organique sur les lois de finances qui prévoit le passage en 2023 d’une logique de moyens (volume des moyens consacrés à une politique) à une logique de résultats (obtenus grâce à ces moyens) dans le but d’améliorer l’efficacité de la dépense publique. En orientant la gestion des finances publiques vers des résultats prédéfinis, cela implique une réforme significative de la culture, des modes de fonctionnement et des méthodes de travail de l’administration et cela prendra du temps  ; et
iv)- introduisant des stabilisateurs automatiques pour amoindrir les effets de la récession.

> Par Abdelrahmi Bessaha

Macroéconomiste, spécialiste des pays en post-conflits et fragilités

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