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mercredi, 23 septembre, 2020
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Les recettes fiscales en Algérie : Analyse macroéconomique et pistes de réformes pour les accroître

20 juillet 2020 à 9 h 30 min

Le niveau actuel des recettes fiscales constitue un problème macroéconomique de taille qui doit être pris en charge incessamment.

Depuis le choc pétrolier de 2014 et davantage à la suite des chocs pétrolier et sanitaire de mars 2020, les finances publiques de l’Algérie sont insoutenables, comme le fait apparaître le déficit budgétaire hors pétrole (jauge authentique du déficit budgétaire) prévu pour 2020 (25,9% du PIB hors pétrole, alors que le niveau de déficit viable est de 10% du PIB hors pétrole).

L’ampleur du déficit, depuis quelques années, reflète le poids considérable de certaines dépenses courantes (salaires et transferts et subventions, soit 90% des dépenses courantes et 69% des recettes fiscales), l’inefficience des dépenses en capital (taux d’efficacité marginale du capital de 8 par rapport à la moyenne internationale de 3), la mauvaise gestion du financement du déficit (structure inadéquate qui n’établit aucun équilibre entre le besoin de croissance économique et celui du maintien de la viabilité budgétaire à moyen terme) mais surtout la faiblesse des recettes fiscales.

La relance économique du pays passe inévitablement par la reprise en main des finances publiques, notamment la prise en charge de cette question des recettes fiscales à travers une profonde réforme de la fiscalité (y compris en incluant des éléments d’une fiscalité verte), une amélioration qualitative et quantitative de l’administration fiscale et douanière et une rationalisation significative des avantages fiscaux. Cette reprise en main de la question des recettes est incontournable. Elle devra se faire de façon progressive en combinaison avec les autres réformes des finances publiques touchant aux dépenses et à la structure de financement). Toutes ces réformes devront s’inscrire dans le contexte d’une stratégie à moyen terme de construction d’un nouveau modèle de croissance, lequel créera davantage d’activité et plus de recettes fiscales.

LA STRUCTURE ET LE RECOUVREMENT DES RECETTES FISCALES METTENT EN ÉVIDENCE LEUR FAIBLESSE

Ainsi, nous observons depuis quelques années : 1)- une structure des recettes publiques totales dont une grande partie provient de la fiscalité pétrolière (40,2% du total des recettes publiques) caractérisée par une grande volatilité et imprévisibilité. Nonobstant ces facteurs de complication, les autorités ont collé à une politique budgétaire procyclique qui n’a guère permis de soutenir une croissance à long terme et de conserver le filet de sécurité protégeant les couches vulnérables de la population ; 2)- la part de l’impôt sur les profits et bénéfices par rapport au total des recettes ordinaires (45,3%) est plus élevée que celle des impôts sur la consommation (39,2%) du fait de l’augmentation des salaires et de la progressivité de l’impôt sur les salaires ; et 3)- un recouvrement bien inférieur par rapport au niveau optimal (qui n’est pas le niveau le plus élevé de l’impôt mais simplement le taux d’imposition qui génère le moins de résistance). Le niveau actuel de recettes fiscales ordinaires est de 16,3% du PIB hors pétrole, alors que le potentiel, d’après une analyse des écarts de recettes conduite en 2017 est de 3,1 points de pourcentage de plus, soit un niveau de 19,4% du PIB hors pétrole. Fait marquant, les recettes fiscales ne permettent pas de couvrir les dépenses primaires (hors charge d’intérêt).

LES FACTEURS DE BLOCAGED’UNE FISCALITÉ OPTIMALE

De façon générale, les distorsions au niveau des recettes fiscales sont à retrouver à plusieurs niveaux :
1)- La politique de l’impôt : (tax policy on système fiscal) qui est restée statique au fil des années sur le plan de la substance et même de l’architecture fiscale globale, même si la législation fiscale relative aux grandes catégories d’impôts (imposition des bénéfices, taxe sur la valeur ajoutée (TVA)) a évolué au niveau des paramètres. En conséquence, cette approche paramétrique a laissé intacte la faiblesse et l’incohérence de certains impôts et perpétue l’inefficacité du système fiscal qui demeure un patchwork de mesures prises année après année sans vision stratégique.

En effet, la taxe sur l’activité professionnelle (TAP) est un impôt sur le chiffre d’affaires inefficient, alors qu’il reste un élément important du système fiscal algérien, surtout qu’il sert de source de recettes pour les collectivités locales. Une autre source d’affaiblissement du système fiscal est la panoplie des taxes affectées à des comptes d’affectation spéciaux extrabudgétaires rendant difficile la lisibilité et la cohérence générale du système ainsi que l’intégrité de la logique budgétaire.

Cela en outre renforce l’opacité des finances publiques et complique la conduite de la politique budgétaire dans la gestion des grands équilibres du pays et sa contribution à la croissance économique du pays. Un autre élément est que le niveau des taux effectifs de nombreux imports est inférieur au niveau des taux statutaires vu les exonérations fiscales et douanières qui émaillent le système fiscal algérien.

2)- Le recours exagéré à un large éventail d’avantages fiscaux : qui sont sensés stimuler l’emploi, la consommation et l’investissement, alors qu’ils ne répondent à aucune logique stratégique, ni ciblage adéquat ni évaluation du coût budgétaire. Enfin, ces énormes avantages fiscaux ne font l’objet d’aucun contrôle pour s’assurer de leur bonne utilisation conformément aux usages prévus par la loi. Le coût administratif de ces exonérations est considérable. Avec 530 niches fiscales et douanières pour un montant cumulé de 1260 milliards de DA (600 milliards environ pour les impôts et 660 milliards pour les douanes, soit 7,9% du PIB) qui touchent l’IBS, la TVA intérieure et extérieure et les droits de douane. In fine, les exonérations affaiblissent la neutralité du système fiscal ;

3)- Une administration affaiblie par des questions de gouvernance et dont la modernisation progresse lentement. En reflet de ces difficultés, notons le recouvrement suboptimal (3,1 points de pourcentage du PIB hors pétrole) et le niveau des coûts administratifs élevés (2,5 -3% du recouvrement) par rapport à 1% en France et 0,5% aux Etats-Unis et en Suède ;

4)- l’existence d’une économie informelle active : qui selon la méthode des écarts statistiques de la comptabilité nationale représente environ 30% du PIB, ce qui donne un aperçu du poids sur les finances publiques (manque à gagner d’environ 1-2% du PIB soit $2 milliards), car les opérateurs sont demandeurs de services publics gratuits ;

5)- la résistance à l’impôt en Algérie (phénomène non inclusif au pays puisque que la fraude au niveau mondial est de $550 milliards) sous deux formes : (i) l’évasion ou évitement fiscal, soit le recours à des moyens légitimes pour réduire l’obligation fiscale (déductions et crédits autorisés) et (ii) la fraude fiscale, soit l’utilisation de moyens illégaux pour éviter de payer des impôts. En Algérie, les deux phénomènes représentent environ 1,5% du PIB par an, soit l’équivalent de $2,5 milliards. Les finances publiques accumulent les pertes de ressources publiques.

Il est fondamental de mettre en oeuvre des réformes importantes pour améliorer la structure et le recouvrement des recettes fiscales. A ce stade, il y a 3 questions à examiner : 1)- l’objectif de recettes fiscales à viser à l’horizon 2023 ; 2)- les principes directeurs qui doivent guider les réformes fiscales : et 3)- le contenu des reformes, y compris la mise en place d’une fiscalité climatique ; et 4)- la question de la transparence et de la gouvernance.

L’OBJECTIF DE RECETTES FISCALES EN 2023

Sur la base de nos simulations, il est réaliste de ramener le déficit hors hydrocarbures de 25,9% du PIB hors pétrole (PIBHP) en 2020 à 19,13% du PIBHP en 2023, en distribuant le poids de cet ajustement par des réformes cohérentes au niveau des recettes et des dépenses. Pour les recettes fiscales hors pétrole, le redressement envisagé devrait les faire passer de 16,3% du PIBHP en 2020 à 18,4% du PIBHP en 2023 (action sur les taux et les assiettes, administration fiscale et douanière, exonération, lutte contre la fraude et réduction de la taille de l’économie informelle, soit un gain de 2,1 points de pourcentage du PIB hors pétrole.

LES PRINCIPES DIRECTEURS DEVANT GUIDER LES RÉFORMES FISCALES

1)- Une politique budgétaire allant dans le sens du développement durable (promotion de la croissance économique, de l’emploi et de l’investissement), réduction de la pauvreté, stabilité macroéconomique et respect de l’environnement ;
2)- la négociation d’un nouveau contrat fiscal social pour définir les impôts à prélever, les assujettis, le niveau de taxation, les exonérations ainsi que les impôts prélevés au niveau national et local et/ou les transferts verticaux ou horizontaux entre ces différents niveaux ;
3)- la transparence et la bonne gouvernance ;
4)- le caractère transitoire de la commande publique.

LES AXES DE RÉFORMES

1)- Axe 1 : élargissement de l’assiette qui se prête mieux pour la promotion de la croissance économique et l’amélioration du cadre des affaires (exemple : inciter le secteur informel à intégrer le secteur formel ; approfondir la monétarisation de l’économie afin d’asseoir l’impôt sur des bases plus solides et remplacer la TAP par des taxes d’accise ;
2)- Axe 2 : la réduction des exonérations, notamment la TVA (potentiel complémentaire de 500 milliards de DA suivant diverses estimations) ;

3)- Axe 3 : l’amélioration de l’administration fiscale et douanière passe par l’exploration d’un certain nombre de pistes, notamment : (i) le déploiement du système d’information ; (ii) la dématérialisation des procédures de déclaration et paiement ; (iii) la maîtrise des obligations fiscales ; (iv) le renforcement du contrôle fiscal pour restaurer la discipline fiscale, lutter contre la fraude et améliorer les performances ; (v) la maîtrise de la base d’imposition ; (vi) le recouvrement des arriérés fiscaux estimés à 3900 milliards de DA à fin 2019 ; (vii) l’organisation des services centraux ; (viii) la réforme des procédures ; et (ix) une meilleure coordination entre les grandes régies financières ;

4)- Axe 4 : les réformes pour rationaliser les avantages fiscaux, notamment (i) l’amélioration de la conception, la transparence et l’administration des incitations pour réduire les coûts indirects et éviter les conséquences imprévues ; (ii) la clarté et le consensus avec les investisseurs quant aux objectifs de politiques publiques spécifiques et mesurables à poursuivre par le biais des incitations. Ces dernières devraient viser les investisseurs à la recherche d’efficacité, étant entendu que le pays se dote d’un climat d’investissement de meilleure qualité, d’infrastructures de base, que ses coûts de transport soient raisonnables et que le cadre politique favorise l’investissement ; (iii) la focalisation des incitations sur les coûts liés à des objectifs politiques clairs, tels que les abattements fiscaux et les crédits, qui abaissent directement le coût des investissements ; (iv) la mise en place des systèmes de suivi et d’évaluation des projets ayant bénéficié des incitations pour produire les résultats escomptés ; (v) le renforcement des fondements juridiques des incitations; et (vi) le caractère temporaire de toutes les incitations fiscales et douanières pour éviter la capture et leur renouvellement perpétuel afin de forcer des pratiques d’efficacité auprès des bénéficiaires et éviter les situations de rentes ;

5)- Axe 5 : la transparence : quatre axes de réformes pour renforcer les institutions budgétaires : (i) une amélioration de la transparence budgétaire (publication large des documents financiers, transparence dans la gestion des ressources naturelles, favoriser l’apparition d’institutions indépendantes qui travaillent sur les questions macroéconomiques ; (ii) remettre en place le cadre budgétaire à moyen terme et accélérer la mise en place de la loi organique portant lois de finance de 2017 afin de remplacer celle du 7 juillet 1984 et introduire le concept de programme ; (iii) renforcer la gestion des finances publiques ; (iv) renforcer les règles de passation de marché (la commande publique est d’environ $36 milliards), afin d’élargir les obligations de transparence prévues dans le décret sur les marchés publics pour couvrir toutes les étapes du cycle de passation des marchés publics et améliorer l’accès de l’information à toutes les parties prenantes ; (v) mettre en place un système de passation électronique des marchés publics ; et (vi) respecter la règle fiscale en matière de déficit et adopter une autre règle fiscale en matière d’endettement ;

6)- Axe 6 : la lutte contre la fraude fiscale : (i) actualiser les travaux d’estimation de la fraude en matière de TVA, d’impôt sur les sociétés et d’impôt sur le revenu ; (ii) améliorer dans la durée les outils et méthodes d’estimation, concernant notamment les contrôles aléatoires et les systèmes d’information des régies financières ; (iii) développer le recours à la facturation électronique ; et (iv) criminaliser les atteintes aux finances publiques,

Impact financier des réformes : ces dernières devraient produire des effets à moyen terme à concurrence de : (i) 1,1 point de pourcentage du PIB hors pétrole pour les réformes du système fiscal ; (ii) 0,5% du PIB hors pétrole pour les réformes de l’administration fiscale et douanière ; et (iii) 0,5% du PIB hors pétrole pour la rationalisation des avantages fiscaux.

La question de la fiscalité climatique : le réchauffement climatique est une menace réelle et immédiate qui pèse sur tous les pays de la planète. Pour y répondre, il est vital de redéfinir le système fiscal et les politiques budgétaires afin de décourager les émissions de carbone dues au charbon et à d’autres combustibles fossiles polluants et assurer une transition écologique soutenable et ordonnée. En conséquence, il faudra mettre en place une taxe carbone qui est le levier le plus puissant et le plus efficient à cet effet.

Deux grandes questions à régler toutefois : 1)- le prix de la tonne carbone ; et 2)- les modes d’utilisation des recettes générées par la taxe carbone. Entre autres, les nouvelles recettes pourraient être utilisées pour aider des ménages et les collectivités vulnérables, accroître les investissements dans l’énergie verte ou simplement rendre les sommes perçues à la population sous forme de dividendes. Tout en permettant de ralentir le changement climatique et de s’y adapter, la fiscalité verte sera un levier pour stimuler l’investissement dans l’énergie propre, élargir la croissance et créer des emplois.

> Par Bessaha Abdelrahmi

Macroéconomiste, spécialiste des pays en post-conflits et fragilités



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