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M. C. Belmihoub. Professeur de management et de stratégie : Les enjeux économiques de la transition politique ou les défis du futur gouvernement légitime

17 mai 2019 à 8 h 08 min

Introduction

Les analystes politiques comme les gouvernants et les acteurs politiques semblent occulter les problèmes économiques dans les débats en cours.

Il est compréhensible de placer le problème politique comme une priorité absolue ; cependant, ignorer ou reléguer la question économique à un horizon indéfini risque de compliquer davantage la transition politique et obérer le potentiel transitionnel dégagé par le Mouvement populaire.

Aujourd’hui trois problèmes sont au cœur de la transition politique et qui en sont les conditions de son succès :

i) la sécurité de nos frontières, qui est aujourd’hui une préoccupation majeur de notre armée lorsque l’on sait le nombre de protagonistes au Sahel et les crises qui secouent la région sahélo-maghrébine ; ii) la diplomatie active et iii) le fonctionnement de l’économie. L’institution militaire, acteur principal de la transition politique, doit au plus vite se libérer pour se concentrer sur sa mission constitutionnelle ; la diplomatie doit jouer un rôle crucial dans cette période, au-delà de son cérémonial habituel pour lequel elle a toujours excellé, il s’agira de maintenir et de développer les relations avec les acteurs qui comptent dans les sphères décisionnelles du monde pour se prémunir des agissements de certains acteurs ou pour les neutraliser ; le fonctionnement de l’économie assure la vie du pays et irrigue l’ensemble des sphères et des composantes de la société à travers les différents marchés et les différentes institutions.

La complémentarité des trois dimensions est indispensable, le soldat face à l’ennemi doit avoir le dos protégé. Pour ces raisons, la préparation de la transition politique doit intégrer, dans ses démarches, ses conjectures et ses échéances, ces trois dimensions afin de ne pas subir les contrecoups d’un retournement de situation sécuritaire, diplomatique ou économique. Dans les lignes qui suivent nous abordons la seule dimension économique.

1Données sur la situation économique à la veille du mouvement populaire

La situation économique à la veille du hirak est caractérisée par un essoufflement global du système économique et dans l’ensemble de ses composantes. Un système productif peu compétitif, un système financier des plus archaïques, ne répondant plus aux besoins de l’économie, un marché de travail ankylosé.

Le tout synthétisé dans des déficits chroniques des principaux comptes de la nation : déficit budgétaire abyssale, déficit du compte du Trésor, déficit de la balance de paiement, dette intérieure en croissance (48% du PIB en 2018), des réserves de change asséchées… Différents facteurs ont fait de l’Algérie un pays très vulnérable aux fluctuations des prix sur les marchés mondiaux (prix du pétrole, prix des biens et services).

Ce déclin économique, qui a commencé en 2009, s’est transformé en crise de légitimité politique et même a laissé apparaître au grand jour la crise de gouvernance, longtemps contenue ou masquée par la rente pétrolière qui permettait de combler tous les déficits de manière irrationnel, désordonnée et sans impact sur le développement économique.

Aujourd’hui, les conditions de la reproduction des conditions qui ont prévalu depuis 2000 et qui ont permis toutes les gabegies et toutes les pratiques antiéconomiques, ne sont plus favorables ; le manque d’efficacité dans le secteur énergétique entrave encore davantage une économie qui tourne au ralenti.

Ainsi, tandis que sa production diminue, «l’Algérie est devenue le seul membre de l’OPEP à pomper en-dessous du quota autorisé, malgré les efforts entrepris pour attirer de nouveaux investisseurs».

La situation désastreuse des finances publiques et du secteur de l’énergie, par manque de vision et de rigueur dans la gestion, ne laisse aucune perspective de sortie de crise à court terme. Les données macroéconomiques ci-dessous illustrent l’état de dégradation actuel (2018) et les perspectives sombres à court terme (2021).

2 Vulnérabilités de l’économie algérienne

a. Des déficits devenus structurels

Aujourd’hui, la conjonction des trois déficits : déficit budgétaire, déficit de la balance de paiement et baisse des réserves de change, est un handicap pour engager des transformations dans de bonnes conditions ; et pourtant le report de ces dernières ne fait qu’aggraver la situation de crise.

Le financement non conventionnel des déficits a été présenté comme une alternative à la chute des ressources conventionnelles, pour certains, (ceux qui cherchent la facilité ou se préoccupent du seul court terme) ou comme une solution de secours ou provisoire pour d’autres, ceux qui pensent pouvoir engager des réformes globales : économiques, financières et budgétaires rapidement et ainsi revenir à des équilibres «acceptables» à moyen terme.

L’observation des décisions prises ces dernières années et le niveau d’engagement dans la conception et la mise en œuvre des réformes montrent que les premiers, partisans du statu quo, sont les gagnants. Sinon, comment expliquer cette croissance des volumes monétaires (planche à billets) mis à la disposition du Trésor pour financer les différents déficits ? Près de 6500 milliards de dinars à fin janvier 2019 (cumulés) ont été tirés et mis à la disposition du Trésor, ce qui représente près de 33% du PIB (2017) et plus de 60% du budget de l’Etat (2019).

Les réformes sont, encore une fois, reportées et seront donc encore plus difficiles à mettre en place. Cherche-t-on des consensus politiques plus larges pour mieux supporter les effets négatifs des réformes (chômage, privatisations, réduction des subventions, fiscalité…) ? Comme rappelé plus haut, le volume tiré de la planche à billets à fin janvier 2019 est considérable dans l’absolu, mais aussi inquiétant par son affectation.

En effet, sur les 6500 milliards de tirage par la Banque d’Algérie, plus de 3200 milliards sont allés à la couverture du déficit budgétaire et au remboursement de la dette publique (constituée autour de Sonatrach, Sonelgaz et remboursement de l’emprunt du Trésor).

Finalement, ce qui a été alloué directement à l’investissement à travers le FNI ne représente qu’un peu plus du tiers. Donc, le potentiel de remboursement du Trésor à la Banque d’Algérie est très faible, si l’on en juge par l’importance de l’investissement dans le tissu industriel et les perspectives d’élargissement de l’assiette fiscale, seule voie possible pour des recettes budgétaires additionnelles. La FBCF est dans une trajectoire baissière et même négative, à laquelle il faut ajouter la sous-utilisation des capacités installées.

L’explication par la réduction des budgets d’équipement au ces dernières années est partielle.

b. dépendance structurelle aux hydrocarbures alors qu’on assiste à une baisse sensible de la production

Malgré une augmentation substantielle du budget et un prix du pétrole plus élevé que prévu, le ralentissement marqué par la production d’hydrocarbures (4,2% en 2018) a entravé la reprise de la croissance en 2018.

Sur sa dépendance aux hydrocarbures, l’économie algérienne n’a pas changé entre 1999 et 2018. En moyenne, 35% du PIB, 60% des recettes fiscales totales, 96% des exportations sont tirés du secteur des hydrocarbures.

c. Système productif sclérosé, handicapé par les tares des secteurs public et privé

Un secteur public déstructuré, peu productif, et des sureffectifs. Le haut du bilan tend à la mise en faillite, alors que le bas du bilan est devenu creux (problème de financement du BFR). Le plan de modernisation lancé en 2012 n’est pas encore achevé pour de nombreuses entreprises ; l’intervention du Trésor est toujours présente.

Sa réforme est d’abord de nature politique : quelle est la finalité du secteur public dans une économie mondialisée ? La question des effectifs employés dans une conjoncture de crise. Le statut de la propriété des EPE (qui est le véritable propriétaire ?) ; la nomination des dirigeants et la nature de la performance attendue. Une fois les réponses à ces questions données, il sera aisé de définir les formes d’organisation, le type de gouvernance et modèles de restructuration industrielle.

Un secteur privé malade de sa propension à générer des surplus sur le court terme, en faisant la chasse aux niches de rente et aux positions dans la chaîne de valeur globale. Son extraversion en amont lui permet de ne pas prendre beaucoup de risque (ce sont le Trésor et la Banque centrale qui prennent ces risques). Les entreprises privées importent tous les inputs ou presque et se focalisent sur les derniers segments de la chaîne de valeur, alors que la remonté dans la filière n’est pas encore une stratégie de ces entreprises.

La politique industrielle de l’Etat doit mettre en place des incitations dans le sens de cet objectif. Les entreprises de production importatrices d’inputs sont vulnérables par le taux de change, qui va continuer à se dégrader, alors que les DAPS sont supposés avoir un impact sur le volume des importations et un effet de protection de la production nationale.

Ceci est valable dans une économie où les inputs importés dans la structure des coûts est raisonnable et où les entreprises sont réellement compétitives pour faire face à la concurrence des importations de produits finis dans le cadre d’une politique de protection. Mais alors pourquoi protéger l’activité de montage dont la totalité des inputs (collections et kits) est importée ?

Dans son état actuel, le secteur privé est encore peu structuré au plan industriel, peu doté en approche stratégique et donc resté très opportuniste et court termiste, il est encore loin de la frontière technologique pour être innovant et compétitif.

La réforme doit lui donner la possibilité par des incitations et par un cadre régulatoire sain les perspectives de son développement et ainsi réduire sa vulnérabilité. Par ailleurs, ce secteur comprend en son sein de vrais champions industriels qui, malgré les contraintes et les tentations rentières, prennent des risques en investissant massivement dans les industries innovantes et dans les filières de substitution aux importations.

Ce sont ces groupes qui arrivent à placer les produits algériens dans les marchés extérieurs. D’autres sociétés par contre sont nées dans les facilités données à l’importation et s’y sont installées durablement.

d. Un secteur informel devenu régulateur de l’activité économique

52% de l’emploi, 30% de la production industrielle, +50% de la valeur ajoutée (estimée) des services ; autant de manque à gagner pour le Trésor public, l’épargne bancaire et le système de protection sociale.

e. financement non conventionnel : une fausse réponse à un vrai problème, ou encore un problème supplémentaire

Créer de la monnaie pour servir l’économie à travers le maniement des réserves ou le marché interbancaire (open market) est une chose. Mais c’est une toute autre chose lorsqu’il s’agit de financer les besoins du Trésor public par la création monétaire sans un cadre strictement établi et sans perspective de reprise économique.

Dans le premier cas, nous parlons de financement anticipé par la croissance. Dans le deuxième cas, nous sommes dans la situation de financer par anticipation la consommation finale ou plus grave, une situation de transferts de ressources monétaires à travers les marchés publics et la dépense publique en général.

«Il est vrai que les besoins exprimés par le Trésor sont importants ; les dépenses constituent en 2018, 41% du PIB et elles risquent de ne pas se réduire une fois qu’on a goûté à la facilité de la planche à billet.

Par ailleurs, en 2019, le financement non conventionnel couvre aussi le déficit de la CNR. Ce déficit ne va pas s’estomper même à moyen terme. Des lendemains qui font peur.»

3Réformes et défis : il s’agit plutôt d’un redressement pour assurer la continuité des activités économiques

Le principal défi pour l’économie est de renforcer sa résilience à la volatilité des prix des hydrocarbures, à la fois en atténuant l’impact de cette volatilité sur le budget et en diversifiant les sources de croissance.

Tout retournement des tendances mondiales du prix des hydrocarbures compliquera la réduction prévue du double déficit. Néanmoins, l’Algérie dispose encore d’une marge de manœuvre importante pour concevoir une nouvelle approche, principalement grâce à la faiblesse de sa dette extérieure, inférieure à 2% du PIB. Les données disponibles prévoient que les réserves de change, bien qu’elles s’amenuisent, pourront encore financer les importations pour environ trois ans (2021).

Depuis 2014, le gouvernement a, plusieurs fois, exprimé son souhait de rationaliser les dépenses publiques en révisant les programmes de subventions inefficaces et inutiles, d’augmenter les impôts pour la frange la plus riche de la population, de réduire et de formaliser l’économie informelle en rendant le secteur bancaire plus flexible et d’encourager la croissance du secteur industriel (qui représente actuellement moins de 5% du PIB).

Experts et responsables politiques s’accordent à dire que la diversification de l’économie visant à réduire sa dépendance aux revenus pétroliers et gaziers, de préférence via l’augmentation d’autres types d’exportations, est indispensable, tout comme la réduction de la facture des importations. Les responsables débattent depuis des années des moyens de mettre en œuvre ces réformes majeures, mais sans résultat concret.

Le Mouvement Populaire qui s’exprime depuis février provoque-t-il une alternative au statuquo ambiant depuis plusieurs années (voir notre contribution sur El Watan en 2004) ou, au contraire une contrainte supplémentaire à la construction des consensus nécessaires pour opérer des réformes sérieuses ? Les semaines qui viennent nous donneront peut-être les premières réponses à ces questionnements ? Les chantiers du redressement économique du pays sont nombreux et très complexes.

Les réformes seront-elles lancées finalement ? Rien n’est moins sûr. Tant que la question politique n’est pas réglée ou du moins inscrite dans un processus plus ou moins clair, rien ne peut se faire sur le plan économique.

En attendant, la situation économique se dégrade par le double effet du statu quo et de celui de la dégradation du climat des affaires qui voit le niveau d’incertitude et de risque de plus en plus élevés. Dans une précédente contribution (mars 2019), nous avions insisté sur l’importance de conduire une transition qui soit la plus courte possible pour des raisons purement économiques (incertitudes pour les opérateurs économiques) ; aujourd’hui, cette démarche n’est plus valable.

D’une part, une transition qui permet de passer d’un mode de gouvernance (actuel avec toutes ses tares) à celui souhaité par les Algériens nécessite un délai incompressible si l’on veut aller vers une gouvernance démocratique, responsable, efficace à tous les plans. Une transition courte (3 à 6 mois) n’est valable que pour l’organisation d’une succession à la tête de la présidence ; mais celle-ci ne garantit pas la mise en place d’une nouvelle gouvernance.

Le nouveau président élu n’est pas tenu par une transformation complète de la gouvernance (celle souhaitée par le peuple) qui est très risqué au plan politique et il risque de reconduire la même avec un ravalement de façade.

Une transition longue (18 à 24 mois) a l’avantage de donner le temps pour préparer les conditions et les éléments structurants d’une nouvelle gouvernance avec des balisages d’irréversibilité (amendements de la Constitution, lois électorales, Instance d’organisation des élections, plan d’urgence pour stopper la dégradation de la situation économique…) Au plan économique, soit au cours de la phase de transition, soit après, les problèmes suivants, qui sont très urgents, doivent être traités :

– Assainissement des comptes publics : retour à l’orthodoxie budgétaire et financière et une gouvernance publique irréprochable en termes d’évaluation des politiques, de transparence et de redevabilité.
– Dévaluation du dinar. (Devenue inévitable) ;
– Rationaliser, voire stopper la «planche à billets», car elle a dépassé les normes habituellement admises (à fin janvier 6500 milliards de dinars, soit 50 milliards de $ et 35% du PIB) ;
– Réformer le système fiscal : de plus en plus injuste et inéquitable et surtout inefficace dans la saisie de l’assiette et dans le recouvrement.

Comment financer les déficits  budgétaire et du compte du Trésor?

1. Fiscalité : deux possibilités complémentaires : élargissement de l’assiette, ce n’est pas possible dans l’immédiat, mais possibilité d’imposer un peu plus certains revenus et certaines activités : Les patrimoines des entreprises et des particuliers constitués au cours des 20 dernières années grâce aux ressources publiques et souvent défiscalisés (subventions, exonérations, transferts de fonciers, crédits bancaires bonifiés…).

2. Subvention : réduction mais seuil à ne pas dépasser/arbitrage énergie (16milliards de dollars) : carburant VS électricité ; logement (4 milliards de dollars) aide directe ou bonification des crédits pour accession à la propriété, organiser le marché immobilier et fiscaliser les patrimoines immobiliers oisifs.

3. Marché financier : épargne très limité encore, mais renouveler l’opération périodiquement (à commencer par le renouvellement de l’emprunt obligataire de 2016 de 1600 milliards de dinars qui arrive partiellement à terme (échéance à trois ans) en juillet 2019.

Déficit de la balance de paiement

1. Chance : augmentation des prix du pétrole (la chance n’est pas du côté des partisans du statu quo) alors que la production algérienne est plutôt en baisse.
2. Réduction des importations : risque sur les inputs du système productif et les investissements ; mais stopper les importations de kits pour le montage automobile (arnaque géante : 4 milliards de dinars) sans effets d’entraînement sur le reste de l’économie ;
3. Les IDE, mais il faut être sérieux, il y a de redoutables concurrents sur ce volet en Méditerranée : Egypte, Maroc, Tunisie…)
Une reconstruction de l’industrie nationale grâce à une transformation des acteurs, des démarches et des finalités :

e. Transformer structurellement l’entreprise publique au plan de son statut juridique, de sa capitalisation et de sa gouvernance (Agence des participations de l’Etat) et autonomie réelle et effective du management ; parallèlement lui ôter toute position de monopole ou de situation d’éviction de l’entreprise privée dans le cadre de la commande publique.
f. Libérer l’entrepreneuriat et encourager particulièrement les jeunes entreprises engagées dans les secteurs de ruptures : énergies nouvelles, numérique, économie circulaire
g. Offrir un cadre institutionnel et organisationnel pour la création d’entreprise avec 0 DA.

h. Mettre en place un système de financement de la PME (ex-banque exclusivement orientée sur le financement de la PME)
i. Un système d’incitation contractualisé : engagement du bénéficiaire à réaliser des objectifs convenus.

j. Cibler les filières à potentiels de diversification (exportation) au lieu d’une politique générale de diversification englobant toutes les branches ; ce qui est impossible à soutenir et à conduire.

k. Explorer les possibilités sur les CVM (chaînes de valeur mondiales).

Conclusion : termes de l’équation algérienne en matière de réformes économiques

Engager des réformes est un exercice d’équilibrisme et d’arbitrages sérieux, tant les blocages, les résistances et les intérêts antagonistes sont très présents.

Si les idéaux de justice hérités de la guerre d’indépendance, les vicissitudes de la gestion économique depuis l’indépendance, les compromis et les compromissions idéologiques et politiques ont façonné les esprits et les comportements souvent antiéconomiques, les politiques économiques opérées au cours de la dernière décennie ont produit des impasses et annihilé toute possibilité de redressement.

Ne rien faire ou reporter à plus tard le traitement des questions économiques risque de compromettre le succès attendu de la transition et surtout l’émergence de la nouvelle gouvernance pour laquelle s’est engagé le mouvement populaire depuis le 22 février.

a. Statu quo VS réformes : quelle est la marge de manœuvre dans la mise en œuvre des réformes structurelles sans remettre en cause la cohésion sociale ? ou avec un coût social supportable ? La question des subventions implicites ou explicites est au cœur de l’équation ; chômage et inflation où est le niveau acceptable ?

b. Compétitivité VS justice sociale : ici le problème est plutôt microéconomique. Se pose aussi la question des subventions : subventionner la compétitivité des entreprises ou la consommation des ménages, le problème des entreprises publiques et l’emploi ? Sacrifier les entreprises non compétitives au profit de celles compétitives ? Quid de l’emploi, du chômage et de l’inflation?

c. Etat VS marché : il s’agit de la construction d’un système de régulation de l’économie : quel est le dosage entre l’intervention de l’Etat et le rôle du marché ? La question de la tarification publique des biens et services, la concurrence et la discrimination positive de certains secteurs ; intervenir par le budget ou par le marché ? (le cas exemplaire des subventions : soutien des prix ou des revenus).

Les distorsions sur certains marchés (cas exemplaire du marché du logement : accession à la propriété et location).

d. Exploitation VS épuisement des ressources naturelles : sur cette question, le débat n’a jamais été ouvert et pourtant, c’est un débat sociétal dont les résultats engagent toute la société et à long terme (exploitation du gaz de schiste, ressources hydrique dans le Sud…)

Les termes de l’équation économique, comme ceux des autres équations, laissent penser que la durée de la période de transition (organiser la succession à la tête de l’Etat ou préparer la nouvelle Algérie) peut paraître secondaire devant les défis et les objectifs attendus.

Mais ne rien faire ou reporter à plus tard le traitement des questions économiques risque de compromettre le succès attendu de la transition et surtout l’émergence de la nouvelle gouvernance à laquelle aspire le mouvement populaire par son engagement depuis le 22 février.

 

 

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