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Le déficit budgétaire, entre indicateur de gestion et artifice comptable

01 octobre 2019 à 9 h 00 min

La formation et la démultiplication des déficits publics dans le monde contemporain, associées aux exigences des institutions financières internationales, incitent à poser une problématique fondamentale de la gouvernance des finances publiques, essentiellement liée à la recherche de l’équilibre financier du Trésor.

Cette question est à l’origine de l’avènement de moult réflexions théoriques, plus ou moins utiles et à la mise en œuvre, parfois, de solutions empiriques, non sans conséquences dramatiques sur le système économique, financier et social de chaque pays, particulièrement en crise d’endettement public.

Dans une situation d’un déséquilibre budgétaire, le gouvernement se trouve confronté à une double contrainte : d’une part, faire face à des besoins temporaires de trésorerie, compte tenu des décalages antérieurs, dans le rythme d’exécution entre les dépenses et les recettes, d’autre part, chercher à trouver des ressources suffisantes pour combler le déficit budgétaire.

D’où un problème assez délicat qui constitue un enjeu déterminant dans l’explication et l’appréhension de plusieurs facteurs qui lui sont intimement liés, en l’occurrence : l’inflation, la pression fiscale, la dette publique, la création monétaire, la couverture sociale, la croissance économique, etc.

Source du déficit budgétaire en Algérie

La plupart des Etats développés connaissent des déficits budgétaires qui ont eu tendance à s’alourdir depuis la crise de 2008-2009. Dans le cas de l’Union européenne, le traité de Maastricht a prévu, en 1992, que le déficit public des pays membres ne doit pas dépasser 3% du PIB : cette règle est très contraignante à respecter aujourd’hui.

En Algérie, il paraît sans doute utile de rappeler que les difficultés budgétaires actuelles trouvent leur origine première dans la trop faible diversification de notre économie et sa trop grande dépendance vis-à-vis des hydrocarbures. Une faiblesse latente qui a été révélée au grand jour avec la chute brutale du prix du baril de pétrole, observée depuis le second semestre 2014 qui a vu le solde budgétaire se creuser jusqu’à atteindre 19,27% du PIB.

Certes, ce déficit devait se contracter, à la faveur d’une batterie de mesures pour les cinq (05) prochaines années, pour être seulement de l’ordre de 3,9% du PIB en 2021, mais il n’est pas certain que ce scénario puisse se réaliser, en définitive, vu la versatilité du marché pétrolier mondial, non sans conséquences, par ailleurs, sur la maîtrise des projections économiques autour desquelles ledit scénario s’en trouve arrimé.

En effet, sans évolution positive et exceptionnelle des ressources d’hydrocarbures, qui constituent le principal segment de couverture du déficit budgétaire, ou bien une très forte compression des dépenses et, a contrario, une hausse exceptionnelle de la fiscalité ordinaire, le budget de l’Etat se retrouvera dans une impasse qui contraindra les pouvoirs publics à des solutions exceptionnelles, draconiennes, par le recours soit au financement non conventionnel ou bien à l’endettement extérieur.

La solution exceptionnelle adoptée

Entre les deux solutions sus-évoquées, le choix de la première a été vite adopté. Ainsi, pour financer les déficits prévisionnels pour la période triennale 2019-2021, le Trésor aura à solliciter le financement non conventionnel, appelé également dans un autre jargon «la planche à billets», option décidée lors du Conseil des ministres du 14 juin 2017.

Selon le ministre des Finances, le financement du déficit du Trésor «connaîtra une sorte de pression, en dépit du recours au financement non conventionnel et au prélèvement, à partir du Fonds de régulation des recettes (FRR) durant cette période».

Pour rappel, c’est l’article 45 bis de la loi relative à la monnaie et au crédit de 2003, modifiée et complétée notamment en octobre 2017, qui a autorisé la Banque d’Algérie à procéder, à titre exceptionnel et durant une période de cinq (05) années, à l’achat directement auprès du Trésor de titres émis par celui-ci, à l’effet de participer notamment à la couverture des besoins de ce dernier, au financement de la dette publique interne et du Fonds national d’investissement (FNI).

Donc, c’est en vertu de cette disposition législative, que le Trésor public allait s’endetter sans contrainte de plafonnement jusqu’en octobre 2022.

Dernièrement, le gouvernement a fait état d’un montant de 6556 milliards de DA accordés par la Banque d’Algérie au Trésor public, se répartissant en 2185 milliards de DA en 2017, 3471 milliards de DA en 2018 et 1000 milliards de DA à fin janvier 2019. En raison d’une émission massive au début de l’année en cours, cette mesure a été gelée depuis.

D’après le FMI, l’Algérie devrait se rapprocher, durant cette période, de l’équilibre budgétaire à partir de 2019, anticipant une contraction du déficit du solde global à -0,5% du PIB en 2019 et à 0,1% en 2020.

Nonobstant cette baisse, ce dernier estime que cette mesure risque d’aggraver les déséquilibres, d’accentuer les tensions inflationnistes et d’accélérer la perte de réserves de change, ce qui créera un environnement économique moins propice aux réformes et au développement du secteur privé.

Egalement, pour d’autres analystes, ce financement non conventionnel conduira à la chute du pouvoir d’achat des citoyens et du cours du dinar algérien. La question fondamentale qui se pose en outre est de savoir comment l’Etat va aspirer toutes ces liquidités qui vont grossir toute cette masse de monnaie qui circule dans le circuit informel ?

L’atténuation du déséquilibre budgétaire

La mesure du déséquilibre budgétaire fait appel à une fourchette d’indicateurs bien définis qui servent à l’analyse des soldes d’exécution du budget, laquelle doit être entreprise avec soin et beaucoup de précision en raison de certains procédés techniques qu’on peut assimiler, parfois, à de véritables «artifices comptables», visant à dissimuler ou à atténuer ce déséquilibre, dont les plus courants sont le report des crédits et les différents cas de débudgétisation.

Le report de crédits de paiement ou de reliquats d’engagement est une pratique qui permet aux gestionnaires publics de moduler les dotations en fonction des circonstances spatio-temporelles. En effet, les crédits sont reportables d’exercice en exercice, parfois sans limitation de durée, jusqu’à leur annulation éventuelle.

Une telle pratique, lorsqu’elle est usitée à grande échelle, s’inscrit en porte-à-faux des objectifs d’une rationalisation de la dépense publique et d’une bonne exécution du budget de l’Etat, dans des conditions de performance et de lisibilité parfaite des objectifs opérationnels y assignés pour chaque gestion.

La débudgétisation, quant à elle, revêt plusieurs formes et consiste en quelques procédés permettant de présenter des situations équilibrées, avec l’intention de contenir le déficit budgétaire dans des proportions soutenables.

Cette autre technique, qui s’apparente tantôt à de véritables «coupes budgétaires», tantôt à un plafonnement, voire à une limitation des décaissements, doit être entreprise avec une plus grande prudence au vu des effets indésirables qu’elle peut produire sur les équilibres socioéconomiques, notamment en ce qui concerne les charges incompressibles de l’Etat.

Rappelons qu’en 2016, le ministère des Finances a recouru à cette mesure qui est intervenue au milieu de l’année, et aussi inattendue soit-elle pour les gestionnaires publics, elle n’a pas manqué d’engendrer de grandes difficultés dans le fonctionnement des services étatiques et de conduire à la mise en berne de grands projets de développement national.

L’absence de vision stratégique à long terme dans la déclinaison des réformes structurelles de l’Etat et de l’économie, ainsi que la dépendance de celle-ci aux revenus des hydrocarbures, ont conduit à cette contraction brutale de la dépense dans ses deux compartiments budgétaires.

Le déficit budgétaire : bon ou mauvais pour la gestion des fonds publics ?

Le budget de l’Etat est en déficit lorsque l’excédent primaire des finances publiques ne suffit pas au paiement des intérêts sur la dette. La dette publique augmente donc en valeur.

Dans tous les cas, augmenter le déficit budgétaire a un impact économique qui peut, selon certains économistes, être un stimulant pour l’activité économique par l’intermédiaire d’une politique de relance, selon les principes du keynésianisme, ou simplement être un moindre mal dans certaines situations de récession.

Pour d’autres experts en la matière, un déficit budgétaire est toujours le signe d’une mauvaise gestion des fonds publics et de l’argent du contribuable et, à ce titre, il doit être évité dans le cadre d’une politique budgétaire prudente.

Si le taux de rendement des investissements publics est supérieur au taux d’intérêt payé sur la dette publique, il peut être rationnel de s’endetter.

Une meilleure solution au déficit budgétaire : la maîtrise des dépenses publiques

La maîtrise des dépenses publiques est essentielle à la réduction des déficits publics. En effet, la poursuite des objectifs d’efficience et d’efficacité dans la gestion des deniers publics peut générer des économies budgétaires.

A ce titre, les décideurs publics doivent s’efforcer de mieux cibler ce type de dépenses, particulièrement celles inhérentes aux transferts sociaux, afin de contrôler leur expansion et garantir une meilleure redistribution des revenus.

Ce qui est recherché à travers la maîtrise des dépenses n’est pas leur rationnement, mais plutôt leur contrôle par des critères définissant les bonnes pratiques, dont la finalité principale est d’obtenir un plus de qualité au meilleur coût.

La quête d’efficience en matière de dépenses publiques demeure la seule alternative possible permettant de disposer de réelles marges de manœuvre budgétaire pour renforcer la performance et assurer la pérennité des finances publiques.

L’objectif principal attendu de la réduction des charges du budget général de l’Etat, d’après un ancien ministre des Finances, est de combler le déficit budgétaire estimé à 6,9% en 2016 par la Banque mondiale, mais qui avoisine actuellement 9%, soit trois fois la norme universelle admise.

La dette publique intérieure n’est pas en reste de ces difficultés auxquelles se trouve confrontée la gouvernance budgétaire du pays, puisqu’elle est passée de 20% du PIB à près de 40% durant la même période de référence.

Cette évolution de l’endettement interne constitue une contrainte majeure et doit être surveillée de près. Sans une stratégie crédible et volontariste de sortir de la dépendance aux hydrocarbures, la lutte contre le gaspillage des ressources budgétaires et financières du pays, la mauvaise gestion dans l’administration, les situations de rente et la démultiplication des privilèges dans de nombreux secteurs, l’Etat algérien continuera de s’appauvrir, au risque de perdre tout le contrôle sur l’équilibre macroéconomique à court et moyen termes.

Conclusion

De ce qui a précédé, on a vu que le solde du déficit budgétaire, qui est une composante essentielle du déficit public, est un indicateur-clé de nature à renseigner périodiquement sur la santé d’une économie, la gestion des finances de l’Etat et la gouvernance publique en général. A contresens, celui-ci peut être sujet, aussi, à de manipulations comptables pour «optimiser» les résultats d’un exercice dans des circonstances particulières.

Des solutions judicieuses existent pour chaque contexte budgétaire, à condition que celles-ci fassent l’objet, au préalable, d’études fines et sérieuses de maturation, impliquant des politiques, des experts et des gestionnaires publics.

Dans le cas de notre pays, il est impératif d’aller encore plus loin de la trajectoire tracée dans le nouveau modèle de croissance de 2016 pour réduire davantage, à chaque opportunité qui s’offre aux pouvoirs publics, et de préserver la viabilité des finances publiques afin de favoriser une stabilité macroéconomique forte et durable.

Un équilibre budgétaire durable conduira, de son côté, à l’expansion de l’investissement productif et à l’optimisation de la croissance économique, source de bien-être social et de stabilité institutionnelle de l’Etat et de ses démembrements


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